El Fondo de Liquidez Autonómica y los pactos
Los mecanismos extraordinarios de financiación nacieron, durante el mandato de Cristóbal Montoro como ministro de Hacienda, en tanto que procedimiento que permitía a las comunidades autónomas cubrir sus necesidades de pasivos financieros en un momento en que el acceso al mercado de crédito estaba cerrado para ellas. Fue una iniciativa pertinente en una coyuntura singular.
Pero duraron demasiado tiempo: aunque el Fondo de Pago a Proveedores acabó en 2014, el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) permaneció vigente hasta hoy, convirtiéndose en instrumento ordinario, y constituyó para algunas comunidades, con el Fondo de Facilidad Financiera (que a partir de 2014 integró con el FLA el Fondo de Financiación de las Comunidades Autónomas, FFCA) un substituto de la reforma del sistema de financiación autonómico (pienso en la Comunidad Valenciana y Murcia, sobre todo) o, para otras, una fórmula de bajo coste para resolver el desequilibrio entre ingresos y gastos.
Este esquema inyectó recursos en las comunidades autónomas, con intensidad muy desigual en función de la demanda de cada una de ellas, y un coste muy por debajo del tipo de interés de mercado. Algunas aceptaron este esquema y otras no, pagando un sobre coste financiero a cambio de no aparecer vinculadas a un mecanismo de crédito de la Administración central.
A medida que crecía la bola de la deuda y se instalaba en algunas comunidades la adicción al crédito barato y garantizado, algunas voces académicas –no desde el ámbito político– comenzaron a advertir sobre la necesidad de poner coto a estos mecanismos. En 2017, los expertos convocados por el mismo ministro citado para diseñar la reforma del modelo común de financiación autonómica apuntaron a la ampliación de plazos de devolución de los pasivos y el mantenimiento de tipos de interés bonificados (e incluso una minoría apostaba por una condonación parcial de la deuda) a cambio de poner fin a la vigencia del fondo.
Del pacto PSOE-ERC al acuerdo PSOE-BNG
Los acuerdos entre grupos políticos para la investidura de Pedro Sánchez abordan esta cuestión, singularmente en el pacto entre PSOE y ERC (y su carácter general para todas las comunidades autónomas de régimen común es refrendado en el acuerdo PSOE-BNG):
“...se procederá a tramitar una modificación legal de alcance general para todas las comunidades autónomas de régimen común que permita la asunción por parte del Estado de parte de la deuda autonómica con este, originada por el impacto negativo del ciclo económico, para lo cual se determinará qué parte del incremento de deuda obedece al impacto del ciclo, pudiendo también acudirse a transferencias para la cancelación de la deuda en el caso de endeudamiento con terceros distintos del Estado, caso de ser necesario… Esta operación supondrá la asunción del entorno del 20% de la deuda viva en el momento de ejecución de este acuerdo, contraída por la Generalitat de Catalunya con la Administración General del Estado en los mecanismos de liquidez estatales, y supondrá unos 15.000 millones de euros de la deuda de Cataluña, y supondrá un ahorro de en torno a 1.300 millones de euros en intereses”.
Tiene interés destacar el carácter general, ligado al impacto negativo del ciclo económico, y de forma muy específica (pues la parte expositiva del acuerdo incide en ello) al período 2009-2015. No se vincula a una eventual infra-financiación de la comunidad autónoma de Cataluña, pues en esa misma parte expositiva se reconoce que su financiación por habitante está en la media. Aunque se hace referencia a un cálculo futuro ya se desliza uno, y muy concreto, en el acuerdo: una quita de 15.000 millones; el ahorro estimado en intereses supone una amortización de ese pasivo en 20 años, con un diferencial de tipos del 1%.
Por tanto, se disipan las dudas sobre una potencial desigualdad de trato entre las comunidades autónomas de régimen común, lo que se produciría si la condonación prevista fuese sólo para una de ellas.
Desigual situación de partida
La situación de partida de las comunidades en relación al FFCCA es muy desigual. Madrid carece de deudas con el Fondo, Canarias o Asturias muestran una cantidad pequeña, mientras que la Comunidad Valenciana debe más del 41% de su PIB (con Murcia y Cataluña un paso por detrás). Podemos calcular la extensión del acuerdo con Cataluña al resto de las comunidades autónomas de régimen común, utilizando como indicador la población (una quita equivalente en valores por habitante a lo que suponen los 15.000 millones para Cataluña). De la Fuente (“El contenido económico de los pactos de investidura”, Apuntes FEDEA 21/23) ha propuesto la población ajustada, y podrían hacerse cálculos con el PIB e incluso otras variables. Nuestra opinión es que la población o la población ajustada se adaptan mejor al criterio elegido (efecto del ciclo económico sobre las cuentas de las comunidades autónomas ) mientras que utilizar el porcentaje del PIB sesga en contra de las comunidades de menor riqueza.
La extensión del acuerdo al conjunto de comunidades autónomas de régimen común supone así 85.671 millones. Para Galicia, Castilla-León, Asturias, Canarias y Madrid la cifra estimada supera a la deuda que mantienen con el FLA. En este caso habría que proceder a la conversión de la deuda con operadores financieros privados en deuda FLA, posiblemente previa modificación normativa. Si esta conversión debiera realizarse con un coeficiente del 100% (como hemos calculado nosotros) o uno inferior podría ser objecto de debate en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), en el que están presentes todas las comunidades autónomas. Una ratio inferior tendría sentido sólo si el recurso al FLA indicase infrafinanciación o un impacto del ciclo económico objetivamente más intenso. No parece que sea así, o al menos no se deriva del argumento utilizado para la cancelación de parte de la deuda.
Sin duda, es pertinente la preocupación en relación con el riesgo moral que supone la condonación, y el hecho de que se vincule al ciclo, en vez de a la infrafinanciación, lo refuerza: debilita la disciplina presupuestaria e incentiva el incumplimiento de las reglas. Aunque debemos indicar que ya se estaba produciendo a través de los mecanismos una aportación diferencial positiva de recursos a las comunidades más endeudadas a través de los tipos de interés inferiores a los del mercado que aplicaba el FLA. La ratio entre los intereses liquidados y el nivel medio de pasivos financieros fue del 0,85% en Cataluña y del 2,04% en Madrid en el ejercicio 2021. Si Cataluña tuviese que pagar en el mercado los tipos de Madrid habría desembolsado 900 millones de euros a mayores.
Un elevado nivel de deuda aún después de la quita
Las comunidades más endeudadas van a mantener un elevado nivel de deuda aún después de la quita. En algunas de ellas el montante de los pasivos va a dificultar el acceso a los mercados de crédito. Esta situación exige una reestructuración ordenada y a largo plazo, en línea con lo sugerido por los expertos en 2017. Tendría que tener como contrapartida una condicionalidad estricta así como la imposibilidad de concertar nuevas operaciones con el Fondo. De esta forma se reintroducen incentivos en favor de un comportamiento responsable de las comunidades.
¿Y Galicia? Que parte de nuestra deuda desaparezca es bueno para la salud de las cuentas autonómicas. Con el indicador de la población la condonación superaría los 5.000 millones de euros: el doble de la deuda con el FLA. Reduciría en un porcentaje apreciable, del orden del 40%, los gastos financieros y las amortizaciones necesarias en los próximos lustros. Ee ahorro de entre 250 y 300 millones de euros cada año, reforzaría así la capacidad de la Xunta de Galicia para afrontar los retos del futuro: el peso del Estado del Bienestar en un país avejentado, los impulsos a la modernización productiva. No corresponde a nuestros gobernantes una actitud victimizadora; al contrario, debiera impulsar una estrategia de maximización de la quita. Para ello habría que mirar menos el interés partidista y más el general del país. @mundiario
