Federalismo, regeneración democrática y convivencia. España, 2024

Historia de España. / Manel Vizoso
Historia de España. / Manel Vizoso

“… nosotros no creemos que la manera de enfrentarse, dialogar o entenderse con los nacionalismos sea la de establecer un nacionalismo castellano o español antitético. No creemos que la unidad sea un punto de partida, sino un punto de llegada. No creemos que la unidad es un dogmatismo a priori, sino que es un resultado …” José María de Areilza

Federalismo, regeneración democrática y convivencia. España, 2024

Los españoles tenemos la cabeza puesta, según los profesionales demoscópicos, en cuestiones realmente fundamentales para nuestra vida diaria, lo que coloquialmente se conoce como “las cosas de comer”. Nos preocupa la situación económica, la sanidad y el empleo. Son los tres principales problemas que nos afectan si se nos pide que señalemos, espontáneamente, cuáles son los tres asuntos que más nos preocupan de forma personal.

Los asuntos que polarizan la vida política española: amnistía -a los encausados por el procés- o la independencia de Cataluña, ocupan los puestos 37 y 39 en el ranking de nuestras preocupaciones vitales.

SI, en cambio, preguntamos cuál es el principal problema de España, la respuesta cambia y encontramos en el top 10: los problemas políticos, el mal comportamiento de los políticos, el gobierno y partidos o políticos concretos. La amnistía está en el puesto 24.

Es decir, la acción política, aquello que deriva de la plasmación de “el arte de lo posible” es una constante e inagotable fuente de problemas para la ciudadanía. Tiene tela: nuestros políticos, no solamente no hacen lo que están llamados a resolver, sino que nos meten en líos. Tendremos, como ciudadanos, que revisar esto y obrar en consecuencia. 

Esta situación, que defino como “el insoportable e irresponsable comportamiento de la clase política”, deteriora nuestra calidad democrática y daña gravemente la convivencia cívica y, además, parece no tener coste en términos electorales.

Si a esta situación le añadimos lo que se empieza a conocer como la “máquina del fango” (en mi opinión, concepto mal definido porque se trata, clara e inequívocamente, de un clúster: conjunto de organizaciones interconectadas entre sí, en el marco de un territorio y que persiguen objetivos compartidos) nos encontraremos ante la imposibilidad de abordar algunos de los graves y persistentes problemas de la democracia española, demandantes todos ellos de pactos de mayorías. 

Los españoles no hemos tenido una experiencia directa y personal de un sistema de gobierno que se reconociese como federal y, pese a ello, o precisamente por ello, hemos convertido esa experiencia en un perverso prejuicio colectivo. Federar significa unir por alianza o pacto. Sin embargo, para la mayoría de los españoles representa una acción disgregativa de la unidad de España. La dictadura franquista (así y de ningún otro modo hay que llamarla) asentó aquello de “una, grande y libre”, que de alguna manera persiste en parte del imaginario colectivo español y el franquismo finalizó con aquel otro eslogan de “libertad, amnistía y Estatuto de Autonomía”. Dos posicionamientos que evidencian que para los españoles “federar” ya no significaba unir, sino todo lo contrario. 

La solución descansó sobre una descentralización política que alejase las ideas federales y sobre el aplazamiento, a un momento posterior al de la aprobación de la Constitución, la decisión sobre el modelo territorial de España. Para unos, era un punto de partida, el primer paso en la construcción de un entramado institucional propio y para otros, un punto de llegada. Como, además, nos empeñamos en hacer el camino al revés (de la meta al punto de salida, de la unidad a la diversidad), cada paso hacia el punto de salida nos hace percibir el vértigo, por aproximación, al abismo de la segregación (Bélgica). De alguna manera, así sigue siendo y por ello, el título VIII de la Constitución es el campo de batalla de la democracia española que genera un debate fatigoso y recurrente, sentimental y emocional más que racional, cargado de tópicos, símbolos y mitos, recíprocamente excluyente y que nada contracorriente del principio de lealtad institucional.

El sustrato político del acuerdo alcanzado se asienta en la asimetría, en la técnica que aseguraba la no uniformidad: asimetría en los sujetos (nacionalidades y regiones), asimetría en la forma de acceso (una vía rápida para Cataluña, País Vasco y Galicia), asimetría en el contenido del derecho a la autonomía (principio dispositivo o de libre elección de competencias), asimetría fiscal (País Vasco y Navarra y más tarde, Canarias), asimetría institucional (no todas las CCAA tenían por qué tener un sistema parlamentario de gobierno) y asimetría estructural (al tener que negociarse por separado, la ya famosa bilateralidad). Desde la perspectiva del nacionalismo contra el Estado, se planteaba que no se descentralizaba para seguir siendo, en todo, iguales y desde la otra perspectiva (nacionalismo de Estado), se planteaba la máxima de: “descentralizados, pero iguales” (Caamaño, 2014). 

A partir de ahí se ancló, en la vida política española, una tensión permanente entre asimetría y no uniformidad y “resimetrización” o uniformidad. 

Asimetría y no uniformidad sostenida a partir de la Sentencia TC 76/1983, referida al recurso previo de inconstitucionalidad planteado por los gobiernos vasco y catalán, los respectivos parlamentos y cincuenta diputados en Cortes a la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico), con tal vigor que no se ha vuelto a dictar otra ley orgánica de armonización. 

Uniformidad, en un momento en que la gestión de las diferencias era más un incordio que una prioridad con motivo de la llegada de las grandes reformas legislativas (educativa, sanitaria, financiera, de régimen local y de la seguridad social) y tras los acuerdos autonómicos (1992) alcanzados con la intención de “cerrar” el proceso de descentralización política. 

El retorno a la unidad tendría su contundente respuesta en el momento en el que uno de los dos partidos (PP o PSOE) requiriese, para gobernar, del apoyo de los partidos nacionalistas (catalanes o vascos). Las mayorías absolutas conducirían a mayor uniformidad, las mayorías relativas conducirían en la dirección contraria. En todo caso, la tensión entre nacionalismos se convierte en un eje político fundamental.

Merced a esta cuestión, desde 1996 hasta 2000 y de 2000 a 2004, se producen fuertes convulsiones que afectan a la organización interna del Partido Popular. Recordemos a José María Aznar hablando en catalán en la intimidad, la revisión al alza y con garantía de absoluta opacidad en el cupo o el incremento de la cesión del IRPF, IVA e impuestos especiales. El PP pasó de ahí a lanzar campañas de desprestigio sobre las autonomías, a señalarlas como un peligro para la unidad del mercado español, a alertar sobre el peligro del acoso al castellano por parte de las lenguas minorizadas, son un elemento contrario a la igualdad de derechos, etc. 

También es cierto que, a partir de 2004, con José Luis Rodríguez Zapatero al frente del gobierno, idénticos problemas se trasladan a la organización interna del PSOE debido a la “alianza” de ZP con los territorios (la “España plural”) que tampoco gustaba a buena parte del Partido Socialista. Recordemos la “urticaria” que le provocaba a Francisco Vázquez -presidente de la FEMP- leer la propuesta catalana, o sus líos lingüísticos, judiciales y hasta de ”jardinería” a cuenta de la “L” de A Coruña; la “propuesta (catalana) que no cabía en cabeza humana” definida así por el diputado, en aquel entonces socialista, Joaquín Leguina o el “no es nación quién quiere, sino quién puede” de Juan Carlos Rodríguez Ibarra. El PSOE afrontaba esta situación con sus dos almas: la jacobina y la girondina. Confrontación esquivada pero nunca, jamás, resuelta. 

La situación se hizo más compleja cuando en el interior de cada una de las dos grandes organizaciones (PSOE y PP) aparece una élite política y social dispuesta a priorizar la defensa de los intereses de la Comunidad cuando entran en conflicto con el Estado o con los de otras Comunidades Autónomas (el mejor ejemplo es el acuerdo del agua en Aragón). Por otra parte, si acudimos a los soportes de los medios de comunicación de aquellos años, encontraremos un fortísimo discurso de confrontación desplegado por nacionalistas vascos y catalanes. A pesar de ello, se aprobaron cinco reformas estatutarias: Comunidad de Valencia, Illes Balears, Andalucía, Aragón y Castilla-León, pero el problema se centraría en el plan Ibarretxe y en el Estatuto catalán.

La impugnación del Estatuto de Cataluña, por parte del Defensor del Pueblo y del Partido Popular, ante el Tribunal Constitucional (después de haber sido refrendado) marcó un nuevo estadio en la confrontación, generó un profundo malestar en la ciudadanía de Cataluña y provoca una muy profunda reflexión desde el punto de vista democrático: ¿Cómo es posible que una ley aprobada por amplísima mayoría en el Parlament de Catalunya, aprobada por mayoría absoluta en el Congreso y Senado, refrendada por la ciudadanía catalana y que, en cuatro años de aplicación, no había suscitado controversia jurídica de relevancia alguna, sea declarada nula por un tribunal de justicia, por muy constitucional que éste fuese? Para darle una serena y sesuda pensada. 

La España de las autonomías es una federación (desde el punto de vista de sus componentes institucionales) sin federalismo, sin una fuerza motriz multidimensional (política, cultural, ideológica, etc.) que la configure. Sin negar los evidentes éxitos del sistema autonómico (nivelación de rentas, equiparación entre territorios y mejora en los servicios públicos), convendremos que el caso “autonómico” español se caracteriza por una elevada ambigüedad en el modelo de distribución constitucional de competencias, por una opacidad y complejidad extremas en el sistema de financiación, por la existencia de multiplicidad de actores y por una enorme polarización política entre nacionalismos (como ya hemos señalado: de Estado y contra el Estado). 

Creer que unos cuántos arreglos institucionales, que un cambio en una cámara parlamentaria (Senado), o una simple clarificación en un listado de competencias va a resolver el estado de la cuestión es extremadamente simplista, cuasi infantil y a los que defienden esas posiciones les tenemos que decir que se mueven en la superficie y que lo más que van a lograr -y es mala, muy mala cosa- es enturbiar el agua (es decir, dañar más la ya lastimada convivencia ciudadana). 

El problema no se solucionará, aunque algo lo pueda suavizar, dando más poder a unos y quitándoselo a otros, creando algún instrumento político que favorezca la colaboración (Conferencia de presidentes), con mayor transparencia sobre las balanzas fiscales o sobre el nuevo sistema de financiación, suprimiendo instrumentos obsoletos (diputaciones provinciales) o ajustando las funciones y la organización de algunas instituciones (Senado o Tribunal Constitucional). El problema es de cultura política, una cultura política que admita con naturalidad la existencia de una pluralidad de centros de decisión, en la que el principio general sería: la diversidad une y la diferencia, si se comparte, enriquece y acerca.

El sistema federal es la articulación de diversas esferas o niveles de gobierno, con ámbitos institucionales de cogobierno o gobierno compartido, que requiere la habilitación de modos normalizados de resolución de conflictos. De esta forma, gobierno multinivel, áreas de gobierno compartido y jurisdicción de conflictos son piezas institucionales básicas de un sistema de gobierno federal. Son condición necesaria pero no suficiente (Caamaño, 2014). 

El federalismo bebe del republicanismo democrático en todo aquello que se refiere a incrementar cuotas de calidad democrática. Es preciso disponer de un ideario cívico basado en la acomodación de identidades y lealtades superpuestas; concebir el poder de forma compartida, otorgando a cada nivel de gobierno una adecuada atribución de responsabilidades; que el nacionalismo, de uno u otro signo, pasen a ocupar un segundo plano en el mapa de preferencias políticas de la ciudadanía; entender que la idea de que toda población dotada de características propias deba tener su estado es rotundamente falsa y engañosa  y, sobre todo, impracticable y entender que unión no es uniformidad. 

Reconocer, en origen, la diversidad nacional de España y en virtud de ese reconocimiento, establecer una Constitución común es la gran asignatura pendiente de la sociedad española.

El llamado “derecho a decidir”

Los nacionalismos -de Estado y contra el Estado- han llevado al Estado de las Autonomías a una situación límite que lo hace incapaz de cumplir la función para la que fue ideado. De poco sirve, en 2024, confeccionar un memorándum de agravios o procurar eventuales soluciones para aminorar conflictos. Hace ya mucho tiempo que sabemos que las palabras y los sintagmas son estructuras de jerarquía y poder y que su utilización y orden nunca es inocente.

El llamado “derecho a decidir” es el re-etiquetado político de la secesión, el intento de equiparar el hecho de que un grupo significado de ciudadanos quiera irse de una comunidad política organizada con la libertad individual de no asociación y es, en definitiva, un oxímoron porque, en un estado democrático, todo derecho es un derecho democráticamente decidido y, o está decidido o no es derecho. Lo será porque en el ordenamiento jurídico se encuentra habilitado un procedimiento para transitar hacia la secesión y por tanto podrá decirse que los sujetos legitimados para ello tienen algo semejante a un derecho a decidir, que es, ni más ni menos que el derecho a votar (como así ocurrió en Escocia o Quebec). Finalmente, ese llamado “derecho a decidir” alberga una reivindicación “contra-mayoritaria”, ya que cuando se decide, cuando se vota, se hace con arreglo al principio democrático de la mayoría. En cualquier caso, evidenciar la inconsistencia de la propuesta ofrece muy poco consuelo. Podemos negar la existencia del “derecho a decidir” pero no la existencia del problema. 

Por eso en España, parece necesario (o imprescindible) alcanzar un nuevo pacto constitucional que asegure la unidad del Estado frente a comunidades territoriales interiores, culturalmente diversas, que reclaman una esfera de autogobierno para la gestión diferenciada de algunos asuntos propios. Hablamos de un federalismo de reconstrucción de la amenazada unidad. @mundiario

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NOTA: esta reflexión es producto de la lectura de la publicación del profesor Francisco Caamaño, “Democracia Federal. Apuntes sobre España”. Ediciones Turpial. 2014. 

"El hombre sabio no debe abstenerse de participar en el gobierno del Estado pues es un delito renunciar a ser útil a los necesitados y una cobardía ceder paso a los indignos" Epicteto

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