¿Debe la diplomacia estar al mando de la cooperación al desarrollo?

Sergio Colina y otros cinco diplomático/as firman un reciente artículo en MUNDIARIO titulado: “La contribución de los diplomáticos a la cooperación para el desarrollo española” donde defienden que “la Carrera Diplomática es el cuerpo del Estado especializada en relaciones internacionales y, como tal, el cuerpo especializado desde el inicio en cooperación internacional”. En su escrito manifiestan su desacuerdo con algunas afirmaciones mías críticas respecto al desempeño de estos funcionarios en la cooperación española aparecidas en un artículo anterior, también en MUNDIARIO: “La cooperación española necesita reinventarse”.

Vaya en primer lugar un reconocimiento a este grupo de diplomáticos/as dispuestos a defender un muy legítimo punto de vista sobre su papel en el sistema español de cooperación. Rara vez ha tenido lugar un debate en nuestro país sobre el rol de la diplomacia en la cooperación y creo que nunca de forma pública. ¡Bienvenido sea!

El punto central a dilucidar es este: los distintos gobiernos han dado siempre por supuesto que la gestión de los organismos de cooperación al desarrollo debe corresponder al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAEUEC) -por cierto, ¿no se podría acortar un poco este nombre?- y, por extensión, al cuerpo diplomático. Suposiciones ambas que sin duda tuvieron sentido años atrás, cuando España comenzaba a jugar un papel como país donante y cuando se carecía de personal especializado en el campo de la cooperación; pero, suposiciones ambas que, varias décadas después, es necesario cuestionar. Sobre todo, si se consideran los retos que esperan al nuevo gobierno para reformar a fondo el sistema español de cooperación al desarrollo, una tarea que ya resulta impostergable.

El Ministerio de Asuntos Exteriores no es necesariamente el mejor lugar para albergar las instituciones de la cooperación española. Este ejercicio de reflexión debe partir de la siguiente pregunta: ¿es el MAEUEC el mejor lugar para centralizar las instituciones de la cooperación española, como la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe (SECIPIC) o la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)? Sin duda continuar con “más de lo mismo” es una opción legítima y para nada se trata de una arquitectura institucional infrecuente en otros países de nuestro entorno. Si se opta por ella, aun así, habría que hacer un esfuerzo por rediseñar el sistema en busca de una mayor coherencia, pues hay que advertir que relevantes instrumentos de la cooperación al desarrollo, como los programas de reestructuración de deuda de los países en desarrollo, los aportes dirigidos a la cooperación comunitaria, los fondos para la atención a refugiados que computan como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) o buena parte de la cooperación financiera permanecen adscritos a otros ministerios -Hacienda, Economía, Comercio-, correspondiendo al MAEUEC la gestión de una parte menor de la AOD.

Ahora bien, mantener las instituciones de la cooperación en el MAEUEC no es necesariamente la mejor alternativa ante los nuevos retos que plantea el desarrollo. Si se quiere superar el esquema tradicional: “los países del Norte ayudan a los del Sur” y sustituirlo por una acción más acorde con los tiempos actuales que busque promover la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en los países socios, necesariamente hay que volver la mirada hacia las distintas políticas que tienen que ver con dicha Agenda: las comerciales -incluyendo el comercio de armas-; las relacionadas con el cambio climático y el medio ambiente; las que promueven la paz en el marco de decisiones de la ONU; las que favorecen la inversión en el exterior; el tratamiento de la deuda externa de los países deudores; las políticas migratorias; las agrícolas… Pues no se trata sólo de transferir recursos financieros a los países en desarrollo sino, también, y no menos importante, de impulsar y coordinar lo que distintos ministerios, comunidades autónomas, poderes locales y otros actores de desarrollo -universidades, ONGD, empresas, fundaciones- pueden llevar a cabo para promover los ODS en las naciones con las que cooperamos. Esto que se denomina: “coherencia de políticas con el objetivo del desarrollo”, tiene una pretensión muy simple: facilitar el desarrollo y evitar en lo posible que algunas de nuestras decisiones -y las de la UE- acaben perjudicando a los países socios, “quitando con una mano lo que se da con la otra”.

¿Y si no es el MAEUEC, dónde? Bueno, la elección del organismo que debiera alojar a las instituciones de cooperación nos lleva a una pregunta previa: ¿Cuál es la arquitectura institucional que el presidente del Gobierno decidirá para impulsar la Agenda 2030 y los ODS en España? Imaginemos que para alcanzar los ODS en España el presidente del Gobierno decide crear una “Vicepresidencia para el desarrollo sostenible” con competencias para coordinar la labor de los distintos ministerios; en ese caso, una muy buena alternativa para el sistema de cooperación sería quedar adscrito a dicha Vicepresidencia. Así se facilitaría que la acción en el exterior para apoyar la consecución de la Agenda 2030 en los países en desarrollo aprovechase y reflejase los avances que se produzcan en España con el mismo objetivo –y también que aquí se aprendiese de los avances de otros-. Un caso similar se daría en caso de que se crease un Ministerio de Desarrollo Sostenible.

Y ahora volvamos al papel de los diplomáticos en la cooperación. Tanto si la institucionalidad de la cooperación permaneciese en el MAEUEC -en ese caso, ojalá que reforzada- como si se adscribiese a otra dependencia gubernamental -una vicepresidencia, el Ministerio de Presidencia, un Ministerio de Desarrollo Sostenible…- carecería de sentido que se dejase a un lado la experiencia y conocimientos sobre la política exterior del cuerpo diplomático. La afirmación de los/as diplomáticos firmantes del artículo mencionado: “No se debería prescindir de las aportaciones de un grupo de profesionales especializados en relaciones internacionales y comprometidos con la cooperación internacional”, resulta del todo evidente y nadie defendería lo contrario. El sistema español de cooperación debe contar con los mejores profesionales, provengan de donde provengan, incluyendo por supuesto el cuerpo diplomático. Así lo recogió el texto del Estatuto de la AECID: “La nueva Agencia… deberá seguir contando con personas procedentes de distintos cuerpos de la función pública en distintos niveles de responsabilidad, incluyendo los puestos directivos, manteniendo los equilibrios que resulten convenientes para la labor de conjunto de la institución”.

¿Dónde están pues  los motivos de desacuerdo en lo que respecta a la labor de los/as diplomáticos en la cooperación española? Consideremos tres asuntos. En primer lugar, el Estatuto de la AECID recoge también que “la nueva Agencia contará entre el personal directivo con expertos que han hecho su carrera profesional en el exterior, ligados a organismos internacionales o a la propia red de la cooperación española…”. Pues bien, estos “equilibrios” entre distintos cuerpos de funcionarios y otros expertos de la academia y del mundo de la cooperación para garantizar la buena labor de la AECID, los ha roto constantemente el predominio diplomático. Al ser el MAEUEC “juez y parte” en el nombramiento del personal responsable del sistema, acaba “barriendo para casa” y nombrando a un elevado número de diplomáticos para puestos que deberían ocuparse por otros expertos/as de la cooperación. El hecho es que los responsables de las direcciones y subdirecciones sustantivas de la AECID, las de cooperación con América Latina, África y Asia, son todos o su gran mayoría diplomáticos/as -si bien, la actual directora del organismo, Aina Calvo, proviene del mundo académico y tiene experiencia en cooperación. Un acierto de Borrell-. No se vea todo esto como una cuestión de cupos o “pulsos” entre cuerpos distintos, sino que la preponderancia diplomática implica desaprovechar los aportes, experiencia y conocimientos de otros profesionales cualificados que quedan fuera de los equipos de dirección.

Un segundo problema es la alta rotación de este personal directivo, lo que deriva de las normas que rigen sus cambios de destino y les obligan a permanecer dos años en España por cada dos puestos en el exterior -de cuatro años cada uno-. Al ser muy superiores los salarios en los destinos en el extranjero que en el MAEUEC en Madrid, la opción habitual de los diplomáticos/as, transcurridos esos dos años, es salir cuanto antes -“entrando en el bombo”- a alguna representación en el exterior. Esa brevísima estancia en España impide que puedan responsabilizarse adecuadamente de la gestión a medio y largo plazo de la cooperación española, debiendo conformarse con resolver los problemas que plantea el día a día. Además, la existencia de puestos de perfil elevado en el sistema de cooperación -cerca de 30 entre la AECID y la SECIPIC- “suple” la falta de puestos directivos suficientes en el MAEUEC para acoger a todos aquellos diplomáticos/as que deben cumplir sus dos años en Madrid, utilizándose así, en no pocos casos, como “lugar de acogida”, sin que se pese debidamente en los nombramientos su preparación para esas tareas -por supuesto, con honrosas excepciones-.

El tercer problema, relacionado con el anterior, es la relativamente baja especialización de estos funcionarios. Es cierto que el programa de las oposiciones incluye asuntos relativos a la cooperación internacional y al desarrollo, pero ello no es suficiente para ocupar puestos de relevancia en las instituciones de cooperación. Se debieran requerir conocimientos más especializados en este ámbito y años de experiencia, tanto en Madrid como en el terreno, además de exigir un tiempo mínimo de permanencia en el sistema. No obstante, la falta de especialización es un problema general de la diplomacia española: resulta difícil creer en estos tiempos que una misma persona puede realizar una labor de calidad hoy como responsable cultural en una Embajada española en América Latina, ayer como cónsul en algún país europeo, mañana como responsable de asuntos políticos en una Embajada asiática y pasados unos años como embajador en algún país africano. De ahí las reservas que nos causa el paso de estos funcionarios por los puestos directivos del sistema de cooperación a no pocas personas.

Por si fuera poco, el MAEUEC debiera incluir a más personas con perfiles distintos a los diplomáticos tradicionales, que no pertenezcan necesariamente a las “familias de toda la vida”, tan ajenas a lo que significa la pobreza y la desigualdad en los países en desarrollo y a cómo combatirlas. Poco a poco se va logrando con nuevas generaciones de diplomáticos/as que, con mucha dificultad, logran abrirse paso en unas oposiciones poco amigables para ellos. Y el MAEUEC necesita también balancear más equilibradamente los intereses españoles de corto plazo -comerciales, empresariales…- con los objetivos más ligados a una visión política de largo plazo, como los del desarrollo sostenible. Al cabo, en este planeta, o se salvan todos los países juntos o nadie se salvará del hundimiento.

Tienen toda la razón Sergio Colina y los/as demás firmantes cuando cuestionan la forma en que determinadas personas que no son funcionarios/as accedieron a puestos de responsabilidad en el sistema de cooperación, como algunas de las que dirigen las oficinas de cooperación en el exterior. En algunos casos fueron nombradas por puro “amiguismo”. Los criterios para acceder a esos puestos debieran ser mucho más exigentes e incluir años de experiencia y formación específica. Además, se debería contar con evaluaciones serias sobre la calidad del trabajo desempeñado. Y los problemas del personal del sistema de cooperación no se agotan ahí. La movilidad entre las personas que trabajan en las oficinas centrales y la red exterior del sistema es inexistente debido a los distintos tipos de contratos. Ello obliga a los/as expatriados a vivir permanentemente en el extranjero e impide aprovechar su experiencia en las sedes de las instituciones de cooperación.

En fin, muchos son los retos que esperan al nuevo gobierno en materia de cooperación, como, entre otros, los aquí señalados. Es la consecuencia de la dejadez del Partido Popular en esta materia, que, equivocadamente, consideró de izquierdas. Por fortuna, el sistema todavía conserva personas muy valiosas, diplomáticas y no diplomáticas, y existe un gran consenso entre los expertos sobre las medidas más convenientes para recuperar y renovar esta política. @mundiario