Una reforma de la financiación autonómica en profundidad exige condiciones que no se dan

María Jesús Montero. / Ministerio de Hacienda
María Jesús Montero. / Ministerio de Hacienda
La pretensión más modesta esbozada por Hacienda puede ser una solución pragmática. / Análisis sobre las comunidades autónomas en la pandemia: coyuntura y estructura.
Una reforma de la financiación autonómica en profundidad exige condiciones que no se dan

En estos últimos años hemos vivido acontecimientos extraordinarios. La pandemia de la covid-19 ha ocasionado la mayor reducción sincrónica de la economía mundial de la que se tenga noticia. También en España, con un retroceso del PIB superior a la media de la UE (especialización, estructura del sistema productivo, extensión inicial de la pandemia), aunque con un desacople del producto y de la ocupación gracias a la implantación de medidas de sostenimiento del empleo, y el soporte del tejido empresarial (línea ICO de aporte de liquidez a las empresas y ayudas específica a sectores o empresas).

En este contexto, las comunidades autónomas han jugado un papel esencial, por sus competencias en el ámbito sanitario (así como educativo  y social). La decisión del Gobierno de España, en el plano financiero, ha consistido en preservar su capacidad de acción, absorbiendo centralizadamente la responsabilidad. En privilegiar, por tanto, la respuesta a una coyuntura crítica. 

De hecho, durante la crisis han aumentado las necesidades pero aún más las capacidades de gasto de las comunidades autónomas, en parte gracias a decisiones discrecionales del Gobierno (entregas a cuenta en 2020), en parte por el soporte centralizado de las rentas (atenuando la caída de los impuestos directos y después de los indirectos por sus efectos retardados sobre el consumo); y, sobre todo, por los fondos específicos dependientes de la hacienda central (Fondos Covid en 2020 y 2021), así como por la participación en la gestión de los recursos europeos adicionales (React y Next Generation EU).

En 2022, además, el fraccionamiento de la devolución de la liquidación negativa, la compensación del IVA perdido en 2019 así como la aplicación de algunos fondos extraordinarios (nacionales y europeos) y la recuperación tanto de las entregas a cuenta como de los impuestos cedidos van a hacer posible que el ajuste en el gasto autonómico, de existir, sea limitado.

Ha emergido así un efecto “aseguramiento”, asociado a la pertenencia a un sistema común. El País Vasco y Navarra han tenido que afrontar más en solitario su lucha contra los efectos de la covid. Baleares ha estado más protegida por el mantenimiento de las entregas a cuenta, mientras que Canarias, con su régimen especial, en mucha menor medida. Formar parte de una red común interesa cuando existen shocks asimétricos.

La Administración central ha asumido en solitario la carga de la deuda, aliviando a las haciendas subcentrales 

La Administración central del Estado ha asumido en solitario la carga de la deuda, aliviando a las haciendas subcentrales. El déficit presupuestario autonómico había repuntado en 2019 (menores ingresos de IVA e incidencia sobre el gasto de un año electoral). Pero ya en 2020 se corrige, sobre todo en términos absolutos. Aunque el “déficit subyacente” (De la Fuente), que descuenta las partidas extraordinarias, subiría hasta el 1,71% del PIB, se sitúa en un nivel limitado y abordable, una vez se recuperen los ingresos tributarios. En 2021 podríamos tener un superávit en las cuentas regionales, mejorando las previsiones.

En el peor de los escenarios, el déficit acumulado en los tres años de la pandemia por las comunidades autónomas, estaría en el entorno del 1,2% del PIB de 2022: muy asumible, si tenemos en cuenta el contexto económico. En cambio, la Administración central en sentido amplio incrementaría en aproximadamente 20 puntos su ratio de deuda sobre el PIB en estos tres ejercicios. Asumir el mantenimiento de los ingresos del conjunto de las administraciones tiene este coste. Afrontar la consolidación fiscal en los próximos ejercicios reduce el margen para transferir recursos o capacidad fiscal desde la hacienda central a las comunidades autónomas de régimen común.

El peso en estos años de las transferencias extraordinarias, bien para mitigar los efectos de la covid, bien para impulsar la recuperación y la transformación estructural (Next Generation EU, que llegará hasta 2027), ha alejado las relaciones entre la hacienda central y las subcentrales de las pautas fijadas en los sistemas normativos de financiación autonómica, amplificando tendencias que venían de atrás (FLA y mecanismos extraordinarios). Lo que plantea cuestiones pertinentes relativas a los criterios de distribución de los recursos, que no han seguido las prescripciones del sistema para la determinación de las necesidades. Y, en relación con la parte del fondo Next Generation EU que será gestionado por la Administración central en los próximos años, ¿cómo evitar que no se altere de forma sustantiva la política de desarrollo regional de las últimas décadas?

Es muy posible que sean los agentes de las comunidades autónomas más avanzadas, por su capacidad de presentación de proyectos y dinamismo empresarial, aquellos que capten una proporción superior de estos recursos transformadores. Solo con una atención singular al equilibrio territorial por parte de los decisores se puede evitar este resultado.

La gestión de la covid ha dopado a las comunidades autónomas, dificultando que puedan asumir la responsabilidad fiscal necesaria

Cuando salgamos de este laberinto, las inconsistencias e inequidades del sistema común de financiamiento autonómico seguirán presentes. Pero las decisiones adoptadas durante la pandemia harán aún más difícil su reforma. No era ni soy muy optimista: no se dan las condiciones políticas (el gobierno catalán aún no está preparado; las elecciones de muchas comunidades autónomas están ya próximas) ni financieras (la consolidación fiscal que precisa la Administración central es muy fuerte; las demandas de gasto en pensiones, también) para una reforma en profundidad. La gestión de la covid ha dopado a las comunidades autónomas, dificultando que puedan asumir la responsabilidad fiscal necesaria –por cuanto ya disponen de una capacidad tributaria innegable, aunque debiera ser reforzada–. Y ha reducido substancialmente el margen de actuación de la hacienda federal, elevando su nivel de deuda. 

La pretensión más modesta esbozada por el Ministerio de Hacienda (revisar solo la distribución parcial de los recursos mediante el mecanismo de la población ajustada) puede entenderse como una forma de ganar tiempo, retrasando la reforma del modelo a la siguiente legislatura; o puede verse como una solución pragmática, que funcionará únicamente si se acompaña de una inyección de recursos, transformando los que en 2022 atienden compromisos extraordinarios en fondos permanentes del sistema. @mundiario

Una reforma de la financiación autonómica en profundidad exige condiciones que no se dan
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