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MUNDIARIO

Un nuevo marco legal e institucional para la Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible

La Cooperación Internacional para el Desarrollo ha tenido las últimas dos décadas importantes cambios que obligan a repensar nuestro marco legal e institucional, sobre todo, a partir de los retos y oportunidades que se abren con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo.
Un nuevo marco legal e institucional para la Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible
La Paz, capital de Bolivia.
La Paz, capital de Bolivia.

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José Luis Muñiz

José Luis Muñiz

El autor, JOSÉ LUIS MUÑIZ, es director del Centro de Estudios para Desarrollo Humano Centroamericano, en Nicaragua. Con dos maestrías en economía y Administración Pública, es miembro fundador de la Asociación Profesional de Cooperantes (APC) y tiene más de 30 años de experiencia en el ámbito de la Cooperación al Desarrollo y la Ayuda Humanitaria con entes públicos y organizaciones no gubernamentales de varios países de América Latina y África, y organismos donantes como el ICI, la AECI, el PNUD, la Agencia Luxemburguesa de Cooperación (LuxDev) o la Unión Europea, de la que es consultor. @mundiario

Hablábamos el otro día de si se puede gestionar la Cooperación Oficial al Desarrollo, la cooperación que suministra nuestro Gobierno, sin la participación de los profesionales de la cooperación al desarrollo y la respuesta es sí, se puede gestionar, mal, pero se puede. Pero, de igual modo, la presencia de dichos profesionales, por sí sola, no garantizaría una mejora de esta acción exterior del Estado porque enfrenta, en el caso de nuestro país, retos y problemas estructurales mucho más amplios que la naturaleza y capacidades de sus recursos humanos.

El hecho de que, en España, la mayor parte de los cuadros técnicos e intermedios sean diplomáticos, cuyo paradigma profesional está orientado hacia las relaciones internacionales y no hacia el combate a la pobreza y el desarrollo sostenible, explica parte del progresivo desenfoque que nuestra cooperación Internacional al desarrollo ha sufrido a lo largo de los últimos años. Sus significativas y útiles competencias profesionales, orientadas hacia sus propios fines, no les ha permitido adaptar institucional y políticamente dicha cooperación a los importantes cambios de contexto que se han producido en el concierto internacional, curiosamente, con su valiosa participación. Si a ello añadimos una falta constante de recursos presupuestarios, tenemos la foto completa de un panorama poco alentador que ahora puede convertirse en una gran oportunidad para innovar y construir algo totalmente nuevo.

La situación actual queda descrita, meridianamente, por nuestro propio Gobierno en su Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030, donde expresa que, en los últimos años, se ha producido un progresivo deterioro de la Cooperación Española, deterioro que ha afectado a los recursos financieros, a las instituciones, a la fuga de talento y a los recursos humanos. De hecho, nuestro Gobierno, en el marco del compromiso internacional que representa esa Agenda 2030, pretende la revitalización y recuperación de la Cooperación Española, como una política pública fundamental.

Pero ¿por qué la Política de Cooperación Oficial al Desarrollo de España y su institución pública ejecutora, como es la AECID, deben hoy en día refundarse para adquirir, entre otras cosas, mayores cotas de autonomía en el seno de la Política Exterior de España?

Las razones son varias y están relacionadas con la evolución que la Cooperación Internacional al Desarrollo ha tenido las últimas dos décadas, después de diversos puntos de inflexión entre los que podemos destacar la Declaración de París (y posteriores) sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005) y las sucesivas cumbres de jefes de estado para el Desarrollo Humano, realizadas en Naciones Unidas, que produjeron los famosos 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en el año 2000, precursores de los actuales 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) definidos en la ya citada y no menos famosa Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por 150 jefes de Estado y de Gobierno, en 2015, entre ellos, el nuestro.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que se elaboraron a lo largo de intensas negociaciones entre múltiples actores procedentes de un gran número de países y sectores, pretenden ser el marco de referencia que guíe, de manera coordinada, la acción mundial colectiva hasta el 2030 para adoptar medidas que logren enfrentar los grandes retos de la humanidad en nuestro pequeño y maltratado planeta: poner fin a la pobreza y a la desigualdad, lograr la igualdad real entre mujeres y hombres, proteger el medio ambiente, favorecer el desarrollo sostenible y garantizar que todas las personas disfruten de paz y prosperidad “sin dejar a nadie atrás”.

Los compromisos que nuestro país asume con estos acuerdos voluntarios, al que se une el Acuerdo de París sobre cambio climático, de 2016, son importantes y revolucionarios, planteando enfoques novedosos y alternativos que afectan al modo de definir, gestionar y evaluar nuestras políticas públicas, en todos los sectores, cambiando, además, el concepto y el vínculo de relación entre los países para cooperar, todos juntos, en el logro de un desarrollo armónico y sostenible. La transversalidad que, en dichas políticas, deben tener los aspectos relevantes emanados de la Agenda 2030 y, específicamente, la sostenibilidad ambientalla igualdad entre los géneros y el combate a la pobreza y exclusión social, poniendo en el centro a la persona, marcan un antes y un después, si nos creemos el contenido de lo realmente suscrito, como así parece.

Iquitos, amazonía peruana

Una construcción en el agua.

Tal y como expresó el Secretario General de Naciones Unidas, Ban Ki-moon, el 4 de diciembre de 2014, ante la Asamblea General, y se cita en el ya aludido Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030 del Gobierno de España: “Debemos transformar nuestras economías, el medio ambiente y nuestras sociedades. Debemos cambiar nuestra forma de pensar, nuestra conducta y nuestros hábitos destructivos. Debemos apoyar la integración de ciertos elementos esenciales: la dignidad, las personas, la prosperidad, el planeta, la justicia y las alianzas”. Todo esto trasciende a la clásica concepción de nuestras políticas públicas y, dentro de ellas, de nuestra acción exterior.

De momento, en consonancia con esa Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible, nuestro país ha articulado la existencia de novedosos órganos del Estado: el Alto Comisionado para la Agenda 2030, órgano unipersonal dependiente de la Presidencia del Gobierno, encargado de la coordinación de actuaciones para el cumplimiento de la Agenda 2030 y su Agenda de Acción (de Addis Abeba) sobre la Financiación para el Desarrollo (órgano que, por lo demás, posee su propia oficina con estructura institucional integrada en el Gabinete de la Presidencia) y el Consejo de Desarrollo Sostenible, órgano asesor adscrito a la Oficina del Alto Comisionado para la Agenda 2030, de colaboración y cauce para la participación de la sociedad civil en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030.

La Agenda 2030 es una agenda internacional que habla de Desarrollo Sostenible y que, por primera vez, busca ese desarrollo en todos los países por igual, avanzados y menos avanzados, para poner fin a la pobreza y a la desigualdad, proteger el medio ambiente y favorecer ese desarrollo sostenible, también en nuestro país.

Carchi, frontera Ecuador-Colombia

Una llama.

Es decir, que ese desarrollo sostenible ya no se proyecta, únicamente, desde los países ricos hacia los pobres, como sucede, ahora mismo, en el marco de nuestra política exterior, sino que una parte importante del juego se debe jugar en nuestro propio país para combatir nuestra propia pobreza y exclusión social y mejorar el bienestar e integración de todos nuestros ciudadanos y ciudadanas, todo ello, en el marco de una economía innovadora que proteja y no destruya nuestro entorno natural.

Esto quiere decir que la cooperación entre países se plantea ahora como un paso más para atajar problemas de desarrollo sostenible que desbordan nuestras fronteras o para poner en común o desarrollar nuevas herramientas y enfoques en los que nuestra tradicional cooperación al desarrollo con los países menos adelantados debe transitar hacia una mayor horizontalidad y corresponsabilidad para lograr ese desarrollo sostenible, en el que la sostenibilidad trasciende fronteras.

Estamos en un mismo barco y nuestros actos de cooperación, antes fruto de un sentimiento de generosidad o justicia, o simplemente de un pragmatismo que defendía nuestros intereses de país en el exterior, deben transitar hacia el combate de unos problemas globales cuyas causas y efectos, implícitos y explícitos, inciden no sólo sobre nosotros, como españoles, sino sobre todas las personas habitantes del planeta Tierra, presentes y futuras.

Ya no podemos seguir con nuestras viejas prácticas y discursos teñidos del buenismo y voluntarismo de cooperante. Debemos interiorizar (también nosotras, las personas que nos dedicamos a la cooperación) que para enfrentar el reto, tal y como está planteado, se necesita avanzar más en una nueva mentalidad, más allá del “pobrecitos los del Yemen” porque mira qué injusticias están sufriendo (por decir algo) o “qué poco dinero damos a cooperación” porque somos muy insolidarios y lo hemos reducido. El problema que enfrentamos, sin olvidar a los yemeníes, es mucho más abstruso y tiene causas y efectos mucho más complejos que el imaginario de la ayuda humanitaria. Nuestra ciudadanía debe empezar a tener claro que formamos parte de ese problema y, lo más importante, que no podremos evadirnos de sus consecuencias instalados cómodamente en nuestras casas, en un mundo cada vez más globalizado y pequeño. Además, gran parte de ese problema se desarrolla en nuestra propia casa y nosotras y nosotros mismos lo sufrimos.

Población andina, Perú

Paisaje de América Latina.

En este nuevo marco referencial, hay, pues, un cambio de real de paradigma, en el sentido de Kuhn, no sólo en la dimensión del problema, que pasa de ser un problema que sólo afecta a los países menos avanzados, a ser un problema que nos afecta a todos, sino también en el modo de afrontarlo, con una transición desde un enfoque individual, más o menos generoso/egoísta (o de poder -de arriba abajo-), a otro más cooperativo y realmente solidario, porque nuestro bien es el de los demás y viceversa, y porque tenemos, sobre todo, los mismos problemas multidimensionales concatenados (tu efecto es mi causa) aunque se presenten a diferentes escalas y tengamos diferentes capacidades para afrontarlos.

Lo bueno de todo cambio de paradigma es que, como bien argumentó Joel Barker, nos pone a todos el reloj a cero y todos iniciamos esta nueva aventura sin ventajas o desventajas pretéritas. Nos da una gran oportunidad de afrontar el reto sin las amarras del pasado para innovar y construir algo totalmente nuevo porque lo que vamos a hacer es sustancialmente diferente a lo que hasta ahora estábamos haciendo.

Como hemos visto, nuestro país ya ha comenzado a dar los primeros pasos en el ámbito público político e institucional, en la dirección correcta, con la aprobación del Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030 y la creación del Alto Comisionado para la Agenda 2030 y el Consejo de Desarrollo Sostenible. Incluso ya ha efectuado, en julio de 2018, su primer examen nacional voluntario ante el Foro Político de Alto Nivel que se celebra anualmente en Naciones Unidas, en Nueva York, rindiendo cuentas sobre el progreso de nuestro país en el cumplimiento de la Agenda 2030 (este año de 2019, por estas mismas fechas de julio, se está efectuando un nuevo foro al que España también asiste).

Sin embargo, para enfrentar el reto, tal y como está planteado, se necesita salir de nuestra zona de confort y avanzar más en varios frentes, entre ellos, en una nueva institucionalidad que plantea varias alternativas. Las más interesantes, por su operatividad, serían la creación de una Secretaría de Estado para el Desarrollo Sostenible, dependiente de la Presidencia del Gobierno, para seguir en la misma línea que los dos entes recientemente creados, o la creación de una Vicepresidencia para el Desarrollo Sostenible, de mayor rango que la Secretaría, con competencias, ya más importantes, para poder coordinar la labor de los distintos ministerios. También se podría crear un nuevo Ministerio de Desarrollo Sostenible pero es muy probable que su eficacia política disminuyese, en contraste con la alternativa anterior, si se pretende en el resto de los ministerios las transversalidades y cambios exigidos desde la Agenda 2030.

Explotación maderera, costa Atlántica Norte de Nicaragua

Un animal de carga.

En este nuevo marco institucional, la Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible debería depender, orgánicamente, o estar adscrita, a uno de estos nuevos entes, el que se cree, para tener una coherencia tanto institucional, como funcional y política. Difícilmente podría seguir funcionando como parte del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Éste tendría que centrarse en sus importantes funciones de planificación, seguimiento y coordinación de la Acción Exterior y en las derivadas de la Administración General del Estado en el exterior, colocando así, al mismo nivel que otras dimensiones de la Acción Exterior española, al Desarrollo Sostenible, en su ámbito de cooperación internacional.

Lo anterior no quiere decir que el Desarrollo Sostenible y su vertiente de Cooperación Internacional deba prescindir de las aportaciones de los profesionales especializados en relaciones internacionales, sobre todo, en la acción exterior del Desarrollo Sostenible, pero éstas deberían ser apropiadas y similares a las que se producen en otros ámbitos de esa acción exterior, como la defensa, la justicia, el comercio, la migración, la salud o la educación, por citar algunas de las 19 dimensiones de la Acción Exterior española donde nadie duda que deban ser gestionadas desde el Gobierno por personas profesionales especializadas, en el marco de su respectivo ente público, no dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Para terminar, es obvio que también se requiere, para todo lo expuesto anteriormente, un nuevo marco normativo (Ley de Desarrollo Sostenible y Ley de Cooperación para el Desarrollo Sostenible) y de políticas públicas (Estrategia de Desarrollo Sostenible 2020 – 2030) que arropen, regulen y, a la vez, estimulen este compromiso internacional para el Desarrollo Sostenible y sus acciones de cooperación exterior asociadas, a fin de que sea asumido y abanderado como algo propio, teniendo en cuenta que, con ello, nuestro país puede posicionarse, si juega bien las cartas que ya posee, en puestos de vanguardia en el ámbito social, tecnológico y empresarial. Sólo necesitamos impulsar y promover nuevos enfoques, más innovadores, nuevos conocimientos y tecnologías para el Desarrollo Sostenible en múltiples campos y facetas que aún están en ciernes o se deben crear, por lo que se requiere estimular las capacidades disponibles a través de la participación de todos los sectores de la sociedad, desde los ciudadanos y consumidores, a nivel individual, hasta las universidades y centros de investigación, sin olvidarnos de las empresas y las organizaciones de la sociedad civil, como motores, todos ellos, de un cambio necesario y sugerente. @mundiario