La frágil institucionalidad durante la transición política mexicana

La modificación del estatus estatal en México, ha ido de la mano con los procesos de transición y consolidación democrática que fundamentalmente cuestionan el diseño institucional sometiéndolo a desconocidas exigencias. Este no es un desafío menor. Todo comenzó con las reformas estructurales desde hace tres décadas y que a la fecha, tienen a México como el país con el mayor número de Acuerdos Comerciales y con un sector petrolero abierto a la inversión privada. Todo esto hubiera sido inimaginable a principios de los años ochentas. Cuando José López Portillo nacionalizó la banca mexicana. El reto contemporáneo para México consiste entonces en construir un estado democrático con instituciones que apuntalen la gobernanza. En donde las instituciones son concebidas como un conjunto de significados  y prácticas compartidas que llegan a ser consideradas como ciertas durante mucho tiempo, en las cuales se insertan las acciones conscientes de los actores sociales, configurándose así una lógica de lo apropiado. Por tal motivo, es preciso señalar que desde la época clásica hasta hoy, el término democracia siempre ha sido utilizado para designar una de las formas de gobierno, o sea, una de las diversas maneras bajo las que puede ejercerse el poder político. Específicamente designa la forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo. En la historia del pensamiento político el lugar en el que se ubica la discusión en torno a la opinión, los caracteres, las ventajas y defectos de la democracia es la teoría y la tipología de las formas de gobierno

Proceso de transformación institucional: debate en torno a la gobernanza

La gobernanza de la sociedad es lo que destaca en las capacidades institucionales que sustentan los diversos tipos de regímenes políticos. En este caso, los asuntos de gobernabilidad se inscriben en la lógica de la institucionalidad  y en la aptitud que se tiene para garantizar la estabilidad política entendida como correlación y articulación de intereses. En el horizonte del tiempo histórico, la gobernanza  refleja como las instituciones consiguen acceder a etapas de vida que son respuesta a complejidades en su momento insuperables.   

En la actualidad, la gobernanza  resulta más sencilla de explicar a partir del término que lo contradice y desacomoda, “ingobernabilidad”, que naturalmente refiere la ausencia de condiciones para gobernar, que se explican a partir de dos premisas fundamentales: a) la falta de capacidad para conducir las tareas básicas del gobierno, y b) la ausencia de recursos económicos suficientes para satisfacer las necesidades colectivas. Los síntomas de la ingobernabilidad –endeudamiento público, sobrecargas de demandas ciudadanas, politización de los social, deterioro de la calidad de vida, insolvencia fiscal, desprestigio institucional- se presentan aún cuando se compruebe una habilidad gubernamental para dar curso a las demandas colectivas, lo que resulta insuficiente cuando se parte de un sistema paternalista que produce un exceso de demandas y donde la sociedad tradicionalmente es pasiva y sólo receptiva.

A pesar de los avances logrados a principios del siglo XXI en el terreno institucional, el vacío ciudadano sigue estando presente. Bajo estas circunstancias, convivir con la democracia demanda un profundo ejercicio reflexivo que exige a las instituciones y a los ciudadanos el máximo de sus capacidades y la necesidad de tender puentes de entendimiento que transiten en ambos sentidos, es decir, de los ciudadanos a las instituciones, y de las instituciones a los ciudadanos.

La ingobernabilidad, como situación recurrente y arraigada, hace evidente un desequilibrio entre el cúmulo de demandas sociales y las instituciones del estado, dando como resultado escasos márgenes de legitimidad y un estado de derecho rebasado, donde sistemáticamente se afecta al agraviado.

Un escenario nacional en donde el narcotráfico ha cobrado relevancia  y en donde las señales de ingobernabilidad son evidentes,  produce entre los ciudadanos un desencanto con los regímenes democráticos y con las instituciones que le sostienen, manifestando su descontento no participando en las actividades relacionadas con lo gubernamental, o no ejerciendo lo que tradicionalmente se identifica como la única forma de participación directa  en México –el sufragio-. El desencanto actual también cuestiona la modernización, y en particular un estilo de gobernar cada día más identificado con una forma gerencial-tecnocrática de hacer política. Afirma Lechner (1990) que las sociedades latinoamericanas desean ser modernas, pero sin confundir modernidad con modernización. La diferencia radica en las concepciones hegemónicas de la modernización contra una idea de pluralidad y diversidad en la modernidad, condición esta última que distingue a las sociedades contemporáneas.

Como argumento colectivo, regularmente se expresa un desencanto con los partidos políticos, con la alternancia y con las bondades de un régimen democrático que aún no impacta en las economías de los ciudadanos y que se percibe lejano e insensible a las necesidades colectivas. Al respecto Luis Carlos Ugalde (2004) señalaba que "Uno de los retos más importantes en la vida institucional del México contemporáneo es unir democracia con gobernabilidad y en ese ámbito el desarrollo de un régimen sólido y estable de partidos resulta crucial, pues en ello radica mucho de la estabilidad de un sistema político donde la pluralidad logre representar los intereses diversos de la sociedad y los procese en un ambiente de legalidad, legitimidad y consenso social. Concluyendo que en las sociedades de masas, como la mexicana de principios del siglo XXI, la manera de darle estructura a la política democrática es a través de los partidos políticos."

Ante la ausencia de respuestas a las necesidades fundamentales, en la actualidad la organización social –formal o informal- fomenta mecanismos de autogestión que no identificando procesos claros, convincentes y atractivos, transitan de manera paralela a la vida gubernamental, rebasando sistemáticamente la frontera entre la legalidad y la ilegalidad.

La discusión sobre la legitimidad de las instituciones y las aportaciones de éstas para afianzar la gobernabilidad, o en su caso, fomentar la ingobernabilidad, es fundamental en este debate,  ya que en el núcleo central de esta tesis se afirma que una democracia es tanto más fuerte cuando más organizada está y que el aumento de la participación política debe de ir acompañada de una institucionalización (legitimación y aceptación) de los procedimientos y organizaciones políticas.  

Fernando Escalante en su estudio denominado Ciudadanos Imaginarios, afirma que a pesar de los avances logrados a principios del siglo XXI en el terreno institucional, el vacío ciudadano sigue estando presente. 

Bajo estas circunstancias, convivir con la democracia demanda un profundo ejercicio reflexivo que exige a las instituciones y a los ciudadanos el máximo de sus capacidades y la necesidad de tender puentes de entendimiento que transiten en ambos sentidos, es decir, de los ciudadanos a las instituciones, y de las instituciones a los ciudadanos.

La crisis del estado contemporáneo, las asignaturas pendientes de la democracia en México, las evidentes señales de ingobernabilidad en el país que conllevan a un desprestigio institucional, así como el déficit cívico que en el ciudadano contemporáneo se hace evidente; se constituyen como necesidades apremiantes que obligan a una reforma estructural que impacte directamente en las instituciones que sostienen la vida pública en México. Siendo una conclusión general lo anterior, cobra fuerza la reflexión de Pedro Javier González (2004) quien afirma la modernización del entramando institucional del país ha sido incompleta, parcial y contradictoria. Se observa la coexistencia, a menudo conflictiva, de lo viejo y lo nuevo en un contexto donde se multiplican los desafíos a la gobernabilidad.

Por lo antes expuesto, la prioridad de la transición democrática en la actualidad ya no es la construcción de un sistema electoral confiable, sino que los esfuerzos deben dirigirse a la Reforma del Estado y al establecimiento de condiciones institucionales que favorezcan la gobernanza, lo cual permita reparar los desajustes de los agresivos planes de ajuste. De permanecer las condiciones actuales, el déficit de gobernabilidad, tanto en su sentido de capacidad de procesamiento institucional de conflictos como de logro de metas de gobierno, continuarán acumulándose, pues como afirman Cansino y Valdés (2004) la reforma del estado es hoy, en una primera aproximación, el rediseño normativo e institucional de nuestro ordenamiento político en su conjunto, con el fin de adecuarlo a una lógica de funcionamiento claramente democrático que hoy, por fuertes herencias del pasado, sólo se asoma de manera contradictoria y parcial. Además coinciden que por la magnitud de esta tarea, la reforma del estado en México supone necesariamente una reforma integral de la Constitución vigente o incluso la aprobación de una nueva Carta Magna.

Invariablemente los procesos de transición hacia democracias consolidadas han enfrentado en algún momento el desafío que supone redefinir o rediseñar su entramado político y normativo en una dirección democrática. Por ello, la reforma del estado sólo se puede concretar mediante un pacto social amplio e incluyente entre las distintas fuerzas políticas y con el escrutinio de la sociedad en su conjunto. Pero ello también supone un entramado institucional más simétrico y consistentes.

Las instituciones frente al nuevo entorno económico de México

En las últimas poco más de tres décadas, México y América Latina han venido profundizando un proceso de reformas estructurales que han tenido por objetivo cambiar el funcionamiento y operación del sistema económico; es decir, en la óptica liberal, de una economía estatista, cerrada y sobrerregulada a una economía privatizada de mercado libre y abierto a la competencia internacional. Así, en México fue la gestión de Miguel de la Madrid (1982 – 1988) la que le tocó presidir el viraje radical en esta materia; los giros, destrucción de mitos y ajustes que se produjeron en el terreno económico fueron, a la vez, ruptura con el pasado y tránsito a un nuevo estadio, más acorde a la evolución económica internacional. Se rompió con la tradición implícita en el proyecto estatista, basada en el dirigismo y en una pauta de crecimiento hacia adentro.

La Reforma Estructural que México y América Latina han venido instrumentando en las últimos décadas, es un conjunto de políticas que desde la economía neoclásica gustan en llamar, la política de las Tres D's: desprotección, desregulación y desestatización.

> Desprotección, vía la apertura a la competencia internacional a través de la liberalización comercial y financiera, así como de la inversión extranjera directa.

> Desregulación, vía la liberalización de los mercados internos

> Desestatización, vía la privatización de las empresas públicas y reducción del gasto público. Esto es, redimensionamiento del tamaño del Estado.

Sin embargo, está reforma estructural a la postre resultó truncada porque sus capacidades institucionales, indispensables para la promoción del desarrollo, recibieron atención mínima o de plano ninguna atención por parte de los tomadores de decisiones. Ahora bien, el hecho de que la reformas estructurales fueran deficitarias no significa que estas no hayan sido importantes; al contrario, el paquete de reformas ha cambiado el modo como los políticos, burócratas, sindicatos y empresarios acuerdan y negocian las políticas públicas.

El Cambio Estructural y el reto de la reforma institucional suponen costos políticos que difícilmente pueden concebirse como mínimos. Héctor Aguilar Camín lo advierte de manera atinada cuando se refiere a que "Nadie incurre en reformas de esa magnitud sin riesgo de rupturas. No son reformas epidérmicas. En ningún país han podido implantarse sin altos costos sociales y aún sin imposiciones de corte dictatorial, como en el caso de Chile bajo Pinochet o Perú bajo Fujimori. Pero ningún país de nuestro continente ha podido resistirse del todo a implantar esas reformas sin pagar costos más altos aún por retrasarlas, como lo muestra el caso de Cuba. Los costos del cambio fueron altos. Provocaron en 1987 la primera escisión de la historia del PRI. La reducción de los subsidios gubernamentales y el saneamiento de las finanzas públicas sacudieron viejas redes de lealtades políticas y sociales. El achicamiento del Estado fue visto por diversos sectores como una renuncia a los deberes sociales del gobierno y afectó a muchas clientelas del presupuesto. La apertura comercial significó la quiebra de muchas empresas que eran eficientes en condiciones de proteccionismo. Las privatizaciones tuvieron pocos triunfadores y muchos derrotados. La normalización de las relaciones con la Iglesia fueron un escándalo en el corazón del jacobinismo oficial. Los énfasis en la productividad congelaron de hecho antiguas conquistas laborales y enfriaron la relación de los sindicatos con el gobierno. El fin del reparto agrario sacudió viejos intereses asociados a la tutela y la corrupción en el campo, uno de los pilares del control político tradicional de México. El Tratado de Libre Comercio y el acercamiento a Estados Unidos fue visto por muchos como una entrega de soberanía y una rendición económica del país. No es casual que el TLC fuera invocado por el EZLN como causa de su rebelión ya que sellaba, según ellos, el olvido definitivo de los pobres de México."

Las reformas de distinta naturaleza que se instrumentaron en las tres últimas décadas fueron, como ya hemos advertido, profundas y en buena medida, trastocaron las relaciones de poder. Quizá aún los cambios producidos son muy recientes para dimensionar la magnitud de su envergadura. Sin embargo, hay que decir, que estas reformas se instrumentaron bajo la misma lógica que en el pasado. Es decir, desde arriba y reflejando los intereses estrechos de los grupos en el poder. José Ayala dice bien cuando afirma que: “los incentivos de los grupos gobernantes eran muy claros: se trataba de introducir sólo aquellos cambios y reformas que les sirvieran para mantener una estructura de poder de la cual se beneficiaran. El diseño y aplicación de estas reformas no significa, por supuesto, que no se hubieran afectado intereses, por el contrario, se afectaron y sustantivamente. Así pues, este perfil de reformas explican en buena medida, la metamorfosis que privó en la correlación de fuerzas de los distintos grupos buropolíticos, así como la modificación de las relaciones entre las coaliciones  que tradicionalmente representaban a los grupos de interés minoritarios, pero que expresaban los intereses estrechos de un determinado grupo de banqueros, industriales, políticos y burócratas. Como el mismo José Ayala presume: “Las dificultades para establecer políticas de Estado tienen en buena parte su origen en la ausencia de una lógica para compartir el poder, incentivada por los arreglos institucionales existentes”. 

Pero si entonces reconocemos que las reformas, especialmente las “grandes reformas” alterarían la distribución de los recursos públicos y privados, la pregunta obligada es ¿Por qué razón los grupos políticos echan a andar reformas que de facto disminuyen su poder de maniobra sobre dichos recursos?

Una de las hipótesis previas es que no existe una cierta “buena voluntad” por parte de los distintos grupos de poder por modificar las instituciones, sino que son obligados a llevar a cabo y a aceptar estos cambios. En el mejor de los casos dichos cambios serían aceptables en términos incrementalistas. En palabras de José Ayala: En condiciones normales, es decir, sin la presión externa, una crisis económica o un desafío de nuevos grupos, los políticos desearían procesos incrementales de reformas que vayan depurando a lo largo del tiempo el funcionamiento del orden institucional existente mediante cambios marginales.

Una segunda hipótesis se explica porque los grupos emprenden las reformas institucionales porque buscan anticipar sus acciones calculadamente para protegerse en el futuro de otros grupos que tengan como propósito desafiar su poder. Resulta lógico que una vez iniciado el proceso de reforma sus consecuencias no pueden ser completamente controladas por los grupos que las propulsaron.

Un tercera igualmente importante es que a pesar de la pobre “popularidad de las reformas iniciadas, el proceso de las mismas se fomenta porque la crisis lo exige. Las crisis profundas favorecen  que los políticos reacios a las reformas traten de introducirlas para atender los intereses de otros grupos. Ello también puede ser acompañado por las presiones internacionales  de los organismos multilaterales.

Los vacíos jurídico - institucionales ante las políticas de ajuste

Hoy en día, existe cada vez más consenso entre politólogos, historiadores y economistas en el sentido de la enorme distancia entre los niveles de desarrollo de los distintos países  es consecuencia, precisamente, del tipo de instituciones jurídicas que estructuran las relaciones políticas y económicas entre los individuos en dichas sociedades. Las naciones con más alto nivel de desarrollo han logrado, todas, establecer un sistema jurídico claro,  imparcial y generalmente respetado, como una condición necesaria para el ejercicio de la democracia, el funcionamiento del mercado y el crecimiento económico. En contraste, los países no desarrollados cuentan con estructuras institucionales que presentan incentivos perversos, de tal forma que no se castigan la desobediencia a las leyes, la ineficiencia y el desperdicio en las actividades económicas, ni el autoritarismo y la corrupción por parte de los funcionarios públicos.

Hablar del Estado de derecho en México es un tópico acuoso, ya que bajo el viejo régimen, es decir, bajo las viejas reglas, el Estado de derecho era algo que sólo se dibujaba en el discurso político y se cuestionaba poco su funcionamiento. Dicho de otro modo, no se le consideraba como un componente que favoreciera el desarrollo económico. Derechos de propiedad y costos de transacción son categorías que el institucionalismo económico insistió y logró agendar en la reflexión de la economía política.  

El crecimiento y modernización de los mercados –ha explicado M. Olson- deberían hacer aumentar el papel del gobierno en distintos ámbitos, pero destacadamente en la defensa de los derechos individuales. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, el fortalecimiento de los mercados demanda un gobierno mejor y más fuerte que sea capaz de hacer cumplir la ley. Es decir, el gobierno debe contar con la suficiente capacidad para hacer cumplir las resoluciones, hacer valer los derechos de los ciudadanos, actuar con eficacia y transparencia y, por tanto, generar un clima de credibilidad y confianza.

Ahora existe consenso en relación a entender que los inversionistas no están dispuestos a celebrar contratos a largo plazo o inversiones en países cuyos tribunales tienen poca capacidad para resolver controversias comerciales de manera transparente y dentro de un lapso razonable. La falta de tribunales eficaces y fidedignos limita el crecimiento económico general de un país. Además es importante tener en cuenta que el Estado de derecho y el sistema de justicia tienen una influencia decisiva en la gobernabilidad y el desarrollo humano.

En los últimos años han ocurrido grandes transformaciones en el sistema jurídico mexicano, al punto de que para algunos se está edificando literalmente una nueva cultura jurídica. Sin embargo, existe suficiente evidencia empírica la cual contradice una afirmación de esta naturaleza.

El sistema jurídico mexicano tiene rasgos similares a los sistemas modernos de todo el mundo; empero, México posee un agregado de peculiaridades que bien pueden explicarse de acuerdo a la evolución histórica de sus instituciones jurídicas: en su pasado colonial, su accidentada vida política como nación independiente. La Revolución Mexicana  marcó a las nuevas instituciones que tenían como propósito reinventar un nuevo orden jurídico. Por último, la globalización –más allá del lugar común de ésta- . Así pues, el sistema jurídico mexicano luce como un híbrido, porque recoge elementos de distintos sistemas jurídicos, pero además sincrético en la medida en que recoge tradiciones y costumbres de los distintos pueblos indígenas.

El Estado de derecho, como se dijo antes, luce muy pálido en México, sin embargo y a pesar de ello, no había protestas insistentes ni sistemáticas que cuestionaran su funcionamiento. El viejo régimen siempre lo justificaba que mal que bien prevalecía la Paz social y una relativa seguridad pública. Desde esta óptica había un cierto consenso de que el Estado de derecho cumplía con su misión. La pregunta necesaria entonces es ¿Qué hizo cambiar esta percepción social desde los años ochenta y de manera más pronunciada en los noventa?

Los 43 estudiantes nunca encontrados no sólo habla de un eslogan político de amplio impacto mediático mundial, sino de la falta de voluntad para construir instituciones eficientes para hacer cumplir las leyes, que faciliten la gobernanza, a pesar de los intereses políticos que puedan desestimar todo esto. 

El cambio del sistema judicial de los últimos 35 años puede explicarse debido al agotamiento del modelo de desarrollo  que alcanzó su cenit en los años sesenta. En los setenta y hasta 1982 evidencia más claramente los signos de agotamiento y como contrapartida, se gesta una modernización parcial y una apertura democrática limitada. Entre los años 1983 y 1999 la globalización y las políticas de ajuste y cambio estructural producen –como ya se ha dicho-  una menor participación del Estado en la economía. Llama la atención que entre 1982 y 1996 se aprobaron o se reformaron 80% de todas las leyes existentes en el país. El influjo de estos cambios se ha traducido en un sistema jurídico novedoso, complejo y especializado: nuevos tribunales especializados por rama de derecho, ombudsman, organismos autónomos reguladores, cuya entidad más emblemática se dispensa en el Banco de México.

Si bien es cierto que los regímenes semi-autoritarios o autoritarios el Estado de derecho promociona con cierta eficacia el orden social y la estabilidad política. Entonces hay que contemplar con cautela que en el caso de México los procesos de democratización trajeron consigo cambios importantes en las relaciones entre los poderes, así como nuevas formas de control social menos verticales que “relajaron” los mecanismos autoritarios que posibilitaban el cumplimiento de jure y de facto de la ley. No insinuamos, dice Ayala Espino, que la democratización contribuyó a deteriorar el Estado de derecho, sino que simplemente la reforma al sistema judicial no se dio, y la justicia no fue democratizada; en este sentido, la democratización política sólo toco aspectos electorales y de participación social, pero no se extendió al sistema judicial, lo que tuvo como resultado un Estado de derecho trunco.

En efecto, no se le concedió suficiente importancia a la democratización del sistema judicial como complemento esencial de otras reformas. Hay que decir que actualmente esta situación ha ido cambiando gradualmente. Se ha reconocido la ecuación sistema jurídico – sistema económico. La sociedad comienza a percatarse que la mayoría de los cambios que se están promoviendo en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo con la ciudadanía no pueden desplegar todos sus alcances sino se hacen extensivos al Poder Judicial. Entonces la pregunta es ¿A dónde conduce la debilidad de las instituciones judiciales? La falta de predictibilidad es un problema conspicuo y de alguna manera refleja la pobreza calidad de la justicia, de la corrupción judicial y de la falta de imparcialidad e independencia del sistema jurídico. Varías causas explican las diferencias entre áreas en el cumplimiento de la ley en México: a) Nivel socioeconómico de las partes en litigio; b) Costos relativos para cada una de las partes; c) Calidad y cuantitividad para la intervención de los defensores profesionales (abogados); d) Independencia y autonomía de la autoridad o y tribunal en donde se lleve a cabo el litigio.

Así pues, la justicia no se dibuja de la misma manera para los mexicanos ricos y pobres. No sólo por un problema de recursos económicos sino también de capital cultural (y de género, diríamos aquí). Ello (…) se debe  a que la impartición de justicia es cara y lenta. Los pobres, además de carecer de recursos materiales, no tienen la información y educación para enfrentar o acceder al sistema de justicia, en no pocas ocasiones exageradamente formal y críptico.

Además los juzgados son tortuosos, se encuentran saturados y a menudo carecen de personal profesional. Esto redunda en rezagos, expedientes pendientes y retrasados (y extraviados) que elevan notablemente los costos de transacción. Además en México, el Poder Judicial no cuenta con ningún sistema para evaluar a los jueces, para recompensar el buen manejo de los tribunales y de los casos, o bien para castigar un desempeño ineficiente del cargo. No existe una forma que limite las demoras en el tratamiento de algunos casos, en los que las tardanzas llegan a ser de varios años superior al periodo establecido en los ordenamientos de procedimientos civiles y penales. Todo esto ha provocado que la corrupción sea parte del paisaje cotidiano en la vida jurídica de México. Una conocida película mexicana: Presunto Culpable retrató de manera ignominiosa esta situación judicial en México.Así, la corrupción  lastima las distintas entidades y niveles de aquellos que en teoría son los responsables de hacer cumplir las leyes, desde los policías de crucero hasta los jueces e importantes  encargados de la procuración de justicia. Los 43 estudiantes nunca encontrados no sólo habla de un eslogan político de amplio impacto mediático mundial, sino de la falta de voluntad para construir instituciones eficientes para hacer cumplir las leyes, que faciliten la gobernanza, a pesar de los intereses políticos que puedan desestimar todo esto.  Las buenas noticias es que es justo la corrupción y las instituciones judiciales, los expedientes más exigidos para ser solucionados dentro de las agendas políticas en la construcción gradualista de la democracia en México.