Ábalos ni facultó a las autonomías para expropiar viviendas privadas ni puede hacerlo

El ministro José Luis Ábalos no ha facultado a las comunidades autónomas para expropiar viviendas privadas a fin de atender las necesidades de vivienda habitual para colectivos especialmente vulnerables. Tampoco puede hacerlo el Gobierno del Estado. Solo podrían hacerlo aquellas comunidades autónomas que cuenten, en el marco de sus competencias exclusivas de vivienda,  con leyes  que faculten realizar dicha expropiación. El Tribunal Constitucional declaró en 2018 que dichas previsiones legales autonómicas eran conformes a la Constitución. Al respecto caben varias consideraciones:

1.- La orden del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana TMA 336/2020, de 9 de abril, publicada el 11 de abril desarrolló la habilitación normativa del Real Decreto-Ley (R.D.L.) 11/2020, de 31 de marzo (BOE 1 de abril y vigencia desde 2 de abril). En su artículo 11 se preveía la modificación del Real Decreto 106/2008, de 9 de marzo, que aprobó el Plan de Vivienda 2018-2021, para ampliar el programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual a mujeres víctimas de violencia de género, personas sin hogar y otros colectivos especialmente vulnerables.

2.- Los Planes de Vivienda cuatrienales (el último es el citado Plan de Vivienda 2018-2021) son marcos normativos de cooperación en materia de vivienda entre la Administración del Estado, que cofinancia determinando los objetivos y las Administraciones autonómicas, que los gestionan y cofinancian en menor medida. La aplicación de los Planes se realiza de modo paccionado, mediante convenios de cooperación entre la Administración del Estado y cada una de las Administraciones autonómicas.

3.- Para poder cumplir el programa al que nos referimos (hay varios diferentes en el Plan de Vivienda 2018-2021) hasta el día 2 dirigido sólo a personas en situación de riesgo inminente de desahucio o lanzamiento, las Comunidades Autónomas contaban con parque de viviendas públicas (de titularidad autonómica o municipal) y con sus Fondos de Viviendas para el alquiler social (viviendas básicamente propiedad de entidades bancarias –o de sociedades mercantiles o fundaciones creadas ad hoc por ellas–, aunque también las hay de propietarios ajenos a estas entidades bancarias).

4.- La Orden Ministerial objeto de estudio modifica el R.D. 106/2018 que aprobó el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 conforme a la habilitación de dicho RDL, disponiendo que, si no existiesen viviendas públicas ni privadas adscritas al programa y se necesitase una vivienda determinada para una persona o familia beneficiaria la Administración autonómica debe proveer una solución habitacional para poderla ceder temporalmente o en arrendamiento al beneficiario

5.- El R. D. 106/2008 ha sido modificado a estos efectos por el artº 11 del R.D.L. 11/2020 (norma superior dotada con rango de ley inmediata al amparo de la potestad del Gobierno del Estado de dictar normas con rango de ley en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad sujetas a convalidación por el Congreso, el cual ratificó este R.D.L el 9 de abril). El titular de TMA puede modificar su texto para posibilitar la ampliación del antiguo programa relativo a desahucios y lanzamientos de vivienda habitual al ampliarlo a víctimas de violencia de género, personas sin hogar y personas en situación de especial vulnerabilidad.

6.- Por tanto, en principio la norma es válida y tiene rango reglamentario, por lo que podría ser recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa (Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, cuya sentencia podría ser recurrida en casación ante el Tribunal Supremo) por entenderse que no existía cobertura legal a la previsión de obtención de otras viviendas privadas distintas de las adscritas al Programa por sus propietarios. Aunque entiendo que no tendría muchos visos de prosperar tal recurso judicial.

7.- ¿Cual es la naturaleza de esta previsión normativa? Se trata de imponer una obligación adicional a las Administraciones que ejecutan el Plan de Vivienda 2018-2021, es decir, a las Administraciones autonómicas. La norma dice que si no se tienen viviendas públicas o privadas adscritas al Fondo de alquiler social, la Administración autonómica correspondiente debe conseguir otra vivienda o solución habitacional privada adecuada, porque la necesidad de estas viviendas es una finalidad esencial pública, máxime en esta etapa de confinamiento y grave recesión económica.

8.- Por tanto, la Comunidad Autónoma estará obligada a conseguir viviendas privadas adicionales, incrementando su Fondo de Viviendas para el alquiler social mediante los procedimientos de los que disponga y con cargo a la cofinanciación estatal y autonómica de este programa

9.- ¿Qué ocurre si la Administración autonómica correspondiente agota todos los mecanismos de composición voluntaria y no obtiene una vivienda-o alojamiento o dotación residencial- apropiada para las/s eventual/es personas beneficiarias? ¿Puede expropiarse la propiedad o, al menos, el derecho temporal de uso de viviendas privadas para cubrir la necesidad de viviendas de personas que las necesiten? El Tribunal Constitucional ha dicho que si. Mediante dos sentencias de 2018  declaró constitucionales los preceptos de las Leyes vasca y navarra de vivienda que permitían la expropiación de viviendas que llevasen un mínimo de dos años desocupadas para destinarlas al alquiler social, desestimando casi en su integridad los recursos de inconstitucionalidad que había formulado el Gobierno Rajoy.

10.- Por tanto, en las Comunidades Autónomas que reconocen por ley la capacidad de sus Administraciones autonómicas y locales para expropiar viviendas desocupadas (Catalunya, Euskadi y Nafarroa, que me consten) las Administraciones autonómicas podrán acudir a esta expropiación como último remedio para obtener una solución habitacional (vivienda, alojamiento o dotación residencial) apropiada al beneficiario del programa de vivienda correspondiente del Plan estatal 2018-2021.

11.- En las Comunidades Autónomas donde no se haya regulado por ley esta potestad expropiatoria no podrán proveer a esta solución, debiendo resolver la dotación de la solución habitacional correspondiente por todos los procedimientos y medios a su disposición, siempre en el marco de la cofinanciación del Plan estatal de vivienda 2018-2021 (el mandato público de la Orden TMA 336/2020 no obliga  de ningún modo a las Comunidades Autónomas a ampliar la aportación reglada en cada convenio de cooperación).

12.- Por tanto, el ministro Ábalos no ha otorgado potestad expropiatoria alguna, ya que no puede hacerlo mediante una norma reglamentaria. Sólo puede hacerlo cada comunidad autónoma mediante ley  en el marco de sus competencias exclusivas de vivienda.

13.-¿Qué significa solución habitacional? Verdaderamente es un término ajeno a la literatura jurídico-administrativa tradicional. Pero podemos entenderlo en el contexto de la Orden TMA 336/2020 . Por solución habitacional se entiende  no sólo una vivienda, sino también un alojamiento o dotación habitacional (singularmente los apartamentos turísticos, que no tienen la consideración de vivienda, cuyo mercado se halla actualmente paralizado y, por tanto, pueden ser destinados voluntariamente , al menos de modo temporal al alquiler social). Pero “solución habitacional” refiere también a que no vale cualquier  vivienda,  apartamento turístico, aparthotel u otra dotación residencial, sino que éstas deben ser adecuadas por su situación, tamaño y características a las necesidades de las personas beneficiarias.  

14.- ¿Quién financia el Plan Estatal de Vivienda Estatal 2018-2021? En términos generales el Estado aporta un 70% y la Administración autonómica correspondiente el 30%, aunque varía en función de cada año. Si la Comunidad Autónoma no aporta unos mínimos anuales la aportación del Estado puede reducirse proporcionalmente. La norma que determina con exactitud las obligaciones específicas (en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021) es el convenio interadministrativo entre la Administración del Estado y la Administración autonómica correspondiente, el cual se sujeta a la interpretación paccionada que se apruebe por ambas partes en la Comisión Bilateral de Cooperación correspondiente (si, existen espacios donde juega esta cooperación bilateral, aunque los opinadores de tendencia unionista recentralizante digan que solo son constitucionales los mecanismos de cooperación plurilaterales).

15.- ¿Cuál es la valoración que merecen los Planes Plurianuales de Vivienda? Este tipo de instrumentos pretenden orientar las políticas autonómicas de vivienda a las finalidades que persigue el Poder Estatal. Las comunidades autónomas, secularmente infrafinanciadas en sus necesidades de servicio público, aceptan  perder autonomía para ganar financiación y supeditan sus competencias exclusivas al chantaje estatal. Lo que procede en Derecho, en un Estado plural como dice ser el español, sería asignar los fondos del Plan en proporción a la respectiva población de cada territorio autonómico para que cada Gobierno autonómico pudiera definir sus políticas de vivienda conforme a las competencias exclusivas atribuidas en virtud de su correspondiente Estatuto de Autonomía y en atención a las necesidades propias y específicas de cada territorio, que son muy diferentes unas de otras en cuanto a movilidad, dispersión poblacional, etcétera. @mundiario