¿Debería aumentar la cooperación de España con los países en desarrollo?

Enseguida daré mis razones para justificar la necesidad de una política de Estado en este ámbito pero antes déjenme decir que, en nuestro país, equivocadamente, la derecha siempre ha considerado que la ayuda internacional era cosa de izquierdas –de esas izquierdas empeñadas en “repartir”, en lugar de en “producir”, según la acusación clásica–. La izquierda, o centroizquierda, por su parte, se apropió así sin mayor problema de esta política pública como cosa suya, al menos hasta que llegó la gran crisis. Entonces la sacrificó en parte: el último gobierno de Zapatero metió un primer tijeretazo. Después, el gobierno de Rajoy le dio la puntilla; en lugar de tijeretazo, hachazo.

En cifras, y en síntesis, la política de cooperación al desarrollo española ha pasado de contar con 4.800 millones de euros –el 0.45% del PIB– en 2008, a menos de la mitad diez años después. El presupuesto de 2018 se planteaba llegar tan sólo al 0.22% del PIB -2.600 millones de euros-, y nunca se ejecuta en su totalidad. No hay otra política pública que haya sufrido un descalabro semejante. Nada de extraño: los desfavorecidos del mundo no votan aquí. Como dato de referencia, España dedica ahora a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) alrededor de un tercio de lo que dedican a este fin, en promedio, los países de Unión Europea: el 0.51% del PIB. La pregunta obligada que tendrían que hacerse tanto nuestras derechas como nuestras izquierdas es muy clara: ¿deberíamos aumentar la cooperación con los países en desarrollo?

Veamos las principales razones a favor y en contra. La primera razón favorable es la solidaridad con los que menos tienen, con los pobres del mundo, cuyos países, en muchas ocasiones -no lo olvidemos- han sufrido adversidades provocadas por las potencias: esclavismo, colonialismo, guerras… Esta es también la razón que menos convence a las derechas, que siempre se preguntan: “¿Es que no tenemos bastante con “ayudar” al próximo, a nuestros desempleados, a nuestros pobres, como para ocuparnos también de quienes viven allende nuestras fronteras?” Sin entrar en los sentimientos y creencias de cada cual, recordemos al menos que existen unos compromisos internacionales firmados por todos los países del mundo para cubrir las necesidades humanitarias más perentorias; por ejemplo, los efectos de las crisis provocadas por las guerras o por el clima. Cuando algún país incumple con esos compromisos fehacientemente se le considera con toda razón un “gorrón”, pues su comportamiento egoísta se justifica con la idea de que “ya se ocuparán las demás naciones de aliviar los efectos de esas catástrofes”.

Ausentes en Colombia

Ahora bien, los países “caraduras” acaban pagando una factura. ¿O alguien piensa que la “influencia”, el “estatus” o la “consideración” que un país obtiene a nivel internacional es igual con independencia de que cumpla o no con sus responsabilidades internacionales? Este “reconocimiento”, o su ausencia, tiene efectos prácticos considerables: por ejemplo, que se cuente con ese país o no en la urdimbre de los procesos de paz que tan necesarios son en ocasiones –como el todavía reciente de Colombia, del que España estuvo clamorosamente ausente–; o que sus empresas sean vistas como las de un país serio y comprometido con el desarrollo o, por el contrario, que sean tildadas de insensibles hacia la suerte de los países donde operan. Y si pensamos en Europa, ¿alguien puede creer que nuestra influencia en la UE será la misma si somos socios reconocidos y queridos por los países latinoamericanos, o por los del Norte de África, que en caso contrario?

Además de las razones derivadas de una visión humanística o solidaria y del interés propio del donante, asociado a su imagen y a la de sus empresas, una tercera razón para la cooperación al desarrollo se encuentra en los intereses comunes entre los distintos países que esta política no puede ignorar. Ningún país por grande y poderoso que sea puede hacer frente en solitario a los desafíos que enfrenta la humanidad, como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la posibilidad de crisis financieras sistémicas, las epidemias que podrían propagarse en pocos días por todo el planeta, la inseguridad o el terrorismo. Los contrarios a estos problemas: la calidad medioambiental, la estabilidad financiera, la salud global, la seguridad… se denominan, en la jerga de los estudiosos del desarrollo, bienes públicos mundiales; y su provisión requiere de una acción colectiva internacional, pues los problemas globales no conocen fronteras. ¿De qué le sirve a un país reducir sus emisiones de CO2 si los demás las aumentan? Ahora bien, los países en desarrollo cuentan con recursos escasos para llevar adelante las políticas relacionadas con la provisión de estos bienes públicos globales -como las necesarias para controlar las emisiones de CO2-, por lo que la ayuda al desarrollo resulta necesaria también por este motivo. La Agenda 2030, aprobada en Naciones Unidas, urge a reforzar la cooperación internacional para hacer posibles los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) que dicha Agenda incluye.

Los reparos

Consideremos ahora, por otro lado, dos argumentos en contra de la cooperación. El primero: diversos estudios encuentran que la ayuda al desarrollo no es todo lo eficaz que sería deseable. Es un argumento serio, aunque matizable, pues esta ineficacia relativa deriva en buena parte del propio comportamiento de los países donantes que, en muchas ocasiones, han utilizado la AOD para objetivos distintos a la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo. Hay ejemplos clásicos, como cuando la AOD se ha utilizado para colocar excedentes agrícolas del país donante y acaba provocando el hundimiento de los precios locales y desincentivando la producción local -una buena alternativa en estos casos es hacer los acopios de alimentos en el mismo país con problemas, o en los limítrofes, en lugar de exportarlos desde el país donante-. En otras ocasiones, la cooperación se ha utilizado como “arma política”, para premiar a países aliados y castigar a países respondones. La ayuda norteamericana, cuantiosa para la Cuba de Batista y para la Nicaragua de Somoza, e inexistente para la Cuba revolucionaria o la Nicaragua sandinista de los años 80, es paradigmática en este sentido. En fin, los fondos de AOD también se han utilizado para favorecer las exportaciones del propio país donante, como buscaban los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo gestionados por el Ministerio de Comercio español hasta hace pocos años -créditos relacionados, en muchas ocasiones, con el cobro de sobreprecios y, en algunas, con casos de corrupción-. Entonces, cuando la cooperación no busca el desarrollo, es esperable que diste de mostrar sus mejores resultados.

Incluso sin estas “segundas intenciones”, una política de cooperación bienintencionada puede mostrar efectos escasos. Por ejemplo, cuando el país socio recibe, por determinadas circunstancias, recursos elevados en relación a su PIB, pues su “capacidad de absorción” para invertirlos adecuadamente es, en general, limitada. O también cuando, como sucede con las rentas petroleras, los fondos de AOD recibidos permiten al gobierno del país socio prescindir de un sistema fiscal eficiente y relajar los controles del gasto, con lo que aumentan las posibilidades de que la gestión de recursos, internos y externos, sea inadecuada.

En cualquier caso, cuando los recursos de la cooperación están bien encaminados y comprometidos con el desarrollo del país socio, se utilizan de forma transparente y, a poder ser, consensuada, y se guardan ciertas cautelas -como la de tener en cuenta la “capacidad de absorción” mencionada-, la cooperación al desarrollo muestra buenos resultados.

El segundo argumento contrario a la cooperación al desarrollo se basa en si realmente es necesaria, teniendo en cuenta que los países receptores o socios pueden acceder a recursos externos de otras fuentes tan o más importantes que la AOD, como las remesas de emigrantes, los préstamos internacionales o las inversiones empresariales directas. Ahora bien, la mayor parte de estas inversiones se concentran en los países “emergentes”, como China, India, Brasil... y, por otra parte, también las remesas se dirigen principalmente hacia países de renta media con elevada población, que son los grandes emisores de emigrantes. Para los países de bajos ingresos y de menor desarrollo, por tanto, aunque el peso de la inversión directa o las remesas pueda no ser despreciable, la AOD resulta indispensable.

Además, la AOD también puede resultar muy útil a países de renta media, sobre todo en modalidades como la cooperación técnica, la cual puede servir tanto para colaborar en el fortalecimiento de sus instituciones y la mejora de la calidad de sus políticas públicas, como para enriquecer sus capacidades científicas y tecnológicas. No obstante, para estos países, como muchos de los sudamericanos o los del Norte de África, más importante que la AOD es lo que en la jerga especializada se conoce como la coherencia de políticas con el objetivo del desarrollo. Con ello se hace referencia a las políticas públicas que llevan a cabo los países desarrollados distintas a la de cooperación, pero que muestran un gran impacto en las condiciones de vida de los habitantes de los países en desarrollo. Entre ellas, la apertura comercial a los productos de estos países, las que promueven la inversión en el exterior, las medioambientales, las migratorias, las que fomentan la difusión de nuevas tecnologías o las que promueven la paz junto a la ONU.

La respuesta es sí

Volvamos ahora a nuestra pregunta inicial. La respuesta es sí: deberíamos aumentar nuestra cooperación con los países en desarrollo, tanto por razones de responsabilidad internacional, que incluyen las humanitarias y los intereses comunes que nos unen a los demás países, como por nuestro propio interés. Y sería razonable que la incrementásemos hasta el nivel promedio de los países de nuestro entorno.

Ahora bien, para hacer un uso óptimo de esos recursos se requieren algunas mejoras en el sistema español de cooperación -quede ello para un próximo artículo-. Ojalá lo entienda así el nuevo gobierno que salga de las urnas el 28 de abril, sea de izquierdas o de derechas. @mundiario