Argentina se pregunta si esta vez será diferente la controvertida intervención del FMI

Argentina y el FMI: ¿Estamos ante una historia repetida? Vayamos por partes. El 8 de mayo pasado el Presidente Mauricio Macri anunció, sorpresivamente, que el país se encontraba negociando una línea de financiamiento con el Fondo Monetario Internacional.

Destacó en esa oportunidad que su gobierno –iniciado en diciembre de 2015– se encuentra implementando una política económica gradualista, que busca equilibrar “el desastre que nos dejaron en nuestras cuentas públicas”, en referencia al gobierno previo de Cristina Kirchner, cuidando a los sectores vulnerables y al mismo tiempo creciendo, generando así más empleo y desarrollo; y que tal política depende mucho del financiamiento externo.

Explicó que durante los dos primeros años de su gobierno contó con un contexto mundial muy favorable, pero que tales condiciones están cada día más complejas por varios factores: suba de las tasas de interés; del precio del petróleo y devaluación de las monedas de países emergentes, entre otras variables que el país no controla.

Y definió el núcleo del problema. A su juicio la Argentina es de los países del mundo que más depende del financiamiento externo, producto del “enorme gasto público que heredamos y que estamos ordenando”. En consecuencia, anunció que de manera preventiva se gestionaba un apoyo del FMI que permita fortalecer el programa de crecimiento y desarrollo dándole al país un mayor respaldo para enfrentar este nuevo escenario global y evitar crisis como las que sufrió a lo largo de su historia.

Devaluación del peso

El anuncio trataba de calmar una corrida cambiaria que sacudió al país. El peso se devaluó en la semana previa un 15%, las tasas de interés de referencia del Banco Central subieron al 40% y éste perdió casi US$5.000 millones de sus reservas en un intento de contener al dólar.

Restringido el acceso a los mercados financieros por el alto nivel de endeudamiento (alrededor de US$ 200.000.000.000, la mitad de ellos adquiridos durante el mandato de Macri) el país acudía al FMI, una vez más, en su carácter de “prestamista de última instancia”. No lo hizo sin aclarar, en sucesivas intervenciones tanto del Presidente como de su ministro de Hacienda, que "el FMI no era el mismo de hace 20 años” y que el acuerdo al que se llegara no tenía las mismas características de los que se firmaron con anterioridad en los 60 años de relaciones entre el Fondo y la Argentina.

Estas aclaraciones no eran ociosas. Para la sociedad argentina la asistencia del FMI está indisolublemente ligada a malos recuerdos. Merece entonces la pena analizar la similitud o no entre el acuerdo presente y los anteriores.

Destaca Mario Rapoport  en el prólogo del libro de Noemí Brenta sobre la Historia de las relaciones entre la Argentina y el FMI que “ya desde los años cincuentas el FMI recomendó en forma constante medidas de política económica a los países en desarrollo como condición para el desembolso de sus créditos. Aconsejó e impulsó casi siempre el políticas de ajuste, recesivas y de neto corte neoliberal y, luego, a través de un renovado y activo rol financiero y de auditor internacional, se convirtió en el representante de los intereses de la comunidad financiera mundial y de las empresas multinacionales asociadas a las exigencias de los países centrales”. Todo ello alejándose de su propósito original de suavizar el ajuste de los déficits de balance de pagos de los países miembros para favorecer el crecimiento del comercio internacional y de la actividad económica y evitar depresiones, como en la década de 1930. Tales objetivos fueron abandonados y sustituidos por normas cada vez más rígidas, pero aplicadas discrecionalmente según los intereses de los países centrales.

Este es el marco general para analizar las relaciones entre el Fondo y la Argentina desde el primer acuerdo de préstamo, en 1956, hasta hoy.

Las llamadas condicionalidades

Uno de los aspectos más criticados de los acuerdos con el FMI son las llamadas condicionalidades. Como se señaló previamente, de los objetivos fundacionales del Fondo no se infiere que tuviese autoridad ni capacidad para requerir medidas de política económica o, sobre todo, de una determinada política económica. Sin embargo, el número de criterios de ejecución y de desempeño estructural se ha incrementado a partir de la década de 1960; fue máximo en los años de crisis de la deuda 1983 a 1987 y luego del default de fines de 2001. Y señala Brenta que el 76% de dichos acuerdos, y por ende de sus condicionalidades, fueron cumplidos satisfactoriamente por el país.

Ahora bien, ¿cuáles eran algunas de las principales condicionalidades expresadas en esos acuerdos?, ya que sería imposible aquí mencionarlas todas. En cuanto a los criterios de ejecución, a partir de 1967 se exigió límites al déficit fiscal federal para, a partir de allí, ir agregando entidades públicas con limitaciones en sus egresos tales como el Banco Central, las provincias y otros entes públicos, como así también diversas combinaciones entre los indicadores de tales jurisdicciones. En cuanto a los criterios monetarios estuvo siempre presente el techo a los activos internos del Banco Central agregándose luego los límites de préstamos de la entidad al gobierno y diversas limitaciones a los encajes bancarios; el piso al incremento de reservas internacionales, como así también límites a su caída, etc. En cuanto a la deuda pública se establecieron techos al endeudamiento; a los desembolsos pendientes de deuda pública; a diversos tipos de vencimiento o de variación de la deuda nacional y provincial, etc. A estos criterios se agregaron también límites a la tasa de inflación.

Pero resultan aún más interesantes los criterios cualitativos consignados en los acuerdos. Hasta 1977 se estipulaban muy pocas condicionalidades cualitativas, generalmente asociados a los temas de mayor interés para los gobiernos y para el Fondo. Esto cambió y el primer acuerdo stand by de la dictadura militar, en 1976, por primera y única vez se estableció como condicionalidad la limitación de los aumentos salariales y el mantenimiento de la libertad de precios. En su continuidad en 1977 a lo dicho se le agregó la reducción de las tarifas de importación que combinado más tarde con la fuerte sobrevaluación del peso desató la primera oleada de desindustrialización en Argentina. La combinación de estas medidas causó una espectacular caída del ingreso de los trabajadores produciendo una modificación en el tejido social que aún se siente: en menos de dos años, entre 1976 y 1978, la participación de los asalariados en el ingreso bajó 20 puntos, del 51% al 31%. Pese al retorno a la democracia en 1983 todos los acuerdos con el gobierno de Raúl Alfonsín entre esa fecha y 1989 establecieron condiciones cualitativas -de cumplimiento obligatorio y capaces de provocar la suspensión de los desembolsos- para elevar las importaciones, y también algunas para desalentar las exportaciones no tradicionales. Esto a pesar de que la elevada deuda externa Argentina obligaba a generar saldos comerciales importantes para su repago, en una relación muy complicada entre el gobierno radical y la institución. 

En cuanto a los criterios de desempeño estructural, para el mercado cambiario se establecieron diversas disposiciones que exigían mantenerlo unificado, o sea sin tipos de cambio múltiple o diferenciados. Para la deuda pública se debía asegurar financiamiento externo adicional al del Fondo para su repago y llegar a los acuerdos necesarios con los acreedores para tal fin. En el capítulo sobre la política fiscal se encuentran condiciones altamente llamativas  como la de privatizar el sistema de seguridad social, eliminar el impuesto a las ganancias y a las transacciones financieras y eliminar las contribuciones patronales a la seguridad social, además de aumentar el IVA, todas en 1992. Respecto a los pagos internacionales se exigía que no estuvieran sujetos a restricciones y no existieran acuerdos bilaterales de pagos y se eliminaran los atrasos en ellos. Para el comercio exterior se acordaba eliminar reembolsos especiales de exportaciones a nuevos mercados y no imponer restricciones a la importación por razones de balance de pagos o por otros motivos.

Por supuesto que evaluar el resultado de los planes de ajuste establecidos mediante acuerdos con el Fondo es dificultoso porque evidentemente existen otros factores que influyen en la economía durante su vigencia. Pero dado que existe una identidad entre los acuerdos y la política económica vigente durante su ejecución, del análisis surge que ellos tuvieron un impacto negativo, especialmente sobre el crecimiento, la estabilidad de precios y el empleo.

Un alumno destacado del Fondo

Pero si en general el recuerdo que los argentinos tienen de la intervención del Fondo en la economía argentina es negativo, en lo que hace a su desempeño previo, concomitante y posterior a la crisis de 2001-2002 es aún peor. Ocurre que si bien la Argentina había sido un alumno destacado del Fondo durante la década de los 90, al influjo del cambio de administración en Washington del Presidente Clinton al Presidente Bush el organismo cambió su perspectiva. De los rescates masivos de deuda practicado por el organismo en la crisis mexicana, asiática o rusa, el nuevo paradigma pasó a ser aquel del riesgo moral: si los acreedores habían prestado de manera irresponsable y beneficiándose con altas tasas de interés, en caso de quiebra debían afrontar las pérdidas consecuentes. Así la misión del FMI que visitaba el país se retiró a principios de diciembre de 2001 y negó su autorización al desembolso previsto para el mes de noviembre. Argentina entró en default pocas semanas después con las trágicas consecuencias políticas, económicas y sociales conocidas.

Ahora bien, y volviendo a la pregunta del inicio: ¿es diferente el acuerdo presente a los del pasado? Concretamente se trata de un acuerdo Stand By por un período de 36 meses, por un monto de US$ 50.000 millones, con un primer tramo de US$ 15.000 millones la mitad del cual se utilizará como apoyo presupuestario. El resto de los tramos serán tratados como precautorios.

Podemos decir que en los aspectos fiscales del acuerdo existe tal similitud: se comprometen metas de déficit (déficit primario del gobierno nacional de 1,3 % del PBI en 2019, acompañado por las provincias, cuyo resultado primario consolidado se espera que pase de 0,4 % en 2017 a un superávit de 1/4 % del PBI hacia el final del período del acuerdo). Se compromete la reducción de los subsidios a la energía y el transporte;  reducción del empleo público y del  gasto en compras de bienes y servicios;  ejecutar sólo los proyectos de obra pública esenciales y posponer los demás. También se proyecta la baja de las transferencias discrecionales del Estado central a las provincias  y la afectación de los activos de los fondos de pensión que se encuentran actualmente en posesión del gobierno como un medio para ayudar a financiar el pago de pensiones, etc. Hasta aquí, como se puede ver, no existen mayores novedades. Sí es nuevo, y positivo, que se incluya la protección del gasto social mediante los programas automáticos de transferencias monetarias ya existentes con un piso para el gasto de asistencia social de 1,3 % del PBI. Asimismo es novedoso y bienvenido el capítulo referido al “Apoyo a la equidad de género” que compromete acciones en materia tributaria, de paridad salarial, lucha contra la violencia de género, etc.

Las reacciones frente al acuerdo y a la política económica que él expresa han sido de preocupación por sus componentes recesivos (aceptados por el propio gobierno) y su consecuente impacto sobre la economía real, el empleo e incluso las cuentas fiscales. La primera revisión trimestral por parte del FMI, en estos días, parece confirmar la preocupación. La actividad económica retrocedió 6,7% en junio para su medición interanual, por lo cual se estaría a las puertas de ingresar en recesión en términos técnicos. El riesgo país trepó a más de 700 puntos, mostrando la desconfianza de los agentes financieros en que las metas fiscales puedan alcanzarse, a la vez que se duda que las necesidades del país en materia de financiamiento externo estén realmente cubiertas con el acuerdo con el Fondo. Todo ello en el marco de una inflación anual proyectada del 32% o más y una devaluación del peso frente al dólar del 60% en lo que va del año, lo que incrementa el costo de vida de manera incesante para los sectores más humildes pero que ya afecta también de manera significativa a los sectores medios.

¿Será diferente esta vez?

La situación por tanto es de incertidumbre, porque además a fines del año próximo habrá elecciones presidenciales, provinciales y municipales y de renovación parcial en el Congreso nacional y de las legislaturas locales. Todo está en debate y pronto se verá en la discusión del presupuesto para el año próximo en el Congreso si la clase política encuentra respuestas a tantos interrogantes.

Los argentinos entonces se preguntan: ¿Será diferente esta vez? ¿Habrá otro final para esta historia? Sólo el tiempo lo dirá pero el telón de fondo, en esto como en tantas otras cosas en la Argentina, parece ser la falta de una visión a largo plazo, de un proyecto de comunidad compartido, de un modelo de desarrollo en el que sean explícitos y transparentes no sólo los objetivos y las metas sino también los beneficios y los esfuerzos. @mundiario