Inviolabilidad, inmunidad y suplicatorio: claves constitucionales de un debate reabierto

A propósito de la idea de Feijóo sobre una reforma del suplicatorio, cabe analizar las prerrogativas de la inviolabilidad y la inmunidad de los parlamentarios. Para asegurar la fundamental función de los parlamentarios, los ordenamientos constitucionales suelen diseñar un estatuto propio del parlamentario que tiende a reforzar y proteger su libre ejercicio. En cierta medida nos encontramos ante la vertiente personalizada de la afirmación contenida en el artículo 66.3 CE, según el cual: “Las Cortes Generales son inviolables”.

En el tradicional sistema liberal del parlamentarismo, las decisiones de la Asamblea vienen necesariamente precedidas del libre debate y del contraste de argumentaciones. Solo así, se estimaba, era posible alcanzar una decisión racional fruto del convencimiento y de la persuasión. Para ello es imprescindible que el parlamentario pueda expresarse libérrimamente tanto en su manifestación oral cuanto en su propio voto. Esta libertad máxima exige una absoluta irresponsabilidad jurídica —no política, claro está— por sus opiniones, manifestaciones y votos. Como ha señalado el Tribunal Constitucional: “El interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias” (STC 51/1985).

Con más extensión se manifiesta el Alto Tribunal cuando en su STC 243/1988 expresa lo siguiente: “La inviolabilidad es un privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad específica del privilegio asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan”.

La inviolabilidad protege la libertad del debate, no la impunidad. La inmunidad no es un privilegio ilimitado ni eterno

Así, el artículo 71.1 CE se refiere exclusivamente a los diputados y senadores. Ello no quiere decir que los demás parlamentarios —por ejemplo, los autonómicos— queden excluidos de esta prerrogativa. En punto al ámbito material, el artículo 71.1 menciona escuetamente las “opiniones” como objeto de protección. Con irreprochable lógica constitucional, el artículo 21 del Reglamento del Senado incluye en este objeto no solo las opiniones manifestadas en actos parlamentarios, sino también “los votos emitidos en el ejercicio de su cargo”. La corrección de esta norma aparece confirmada implícitamente por la jurisprudencia constitucional cuando admite que la prerrogativa ampara a los parlamentarios por “declaraciones de juicio o de voluntad” (STC 51/1985).

La prerrogativa de la inviolabilidad

El diputado o senador debe poder expresarse libremente, pero debe poder votar con idéntica libertad. Conviene resaltar que, en ocasiones, la existencia de votaciones secretas en la Cámara puede jugar un papel importante en esta protección de la libertad, aunque también generar un eventual efecto disfuncional en la estabilidad de las mayorías parlamentarias.

Como es lógico, no todas las opiniones o manifestaciones de un diputado o senador están protegidas por la prerrogativa de la inviolabilidad. Solo lo están las “manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.

Este ámbito funcional exige una delimitación no siempre fácil. Será sencillo cuando el parlamentario se manifiesta desde la tribuna, desde el escaño o mediante el voto en las sesiones. Pero la vida política no se agota entre las paredes de las Cámaras. Los parlamentarios ejercen su función de manera relevante fuera de ellas. Así, se ha planteado la duda de si la prerrogativa cubre las actuaciones desarrolladas en sedes distintas del Parlamento. El Tribunal Constitucional ha fijado que la protección decae “cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano —o de político incluso— fuera del ejercicio de competencias y función que le pudieran corresponder como parlamentario” (STC 71/1985).

Una prerrogativa parlamentaria

La inviolabilidad es, en definitiva, una prerrogativa parlamentaria que, a diferencia de otras, tiene un ámbito temporal no limitado. La imposibilidad de perseguir a quienes están protegidos por ella es perpetua. Ni durante ni después del mandato cabe acción alguna que la violente. Si el parlamentario pudiera ser perseguido tras extinguirse su mandato, la libertad que se intenta proteger quedaría severamente dañada.

Ha sido tradicional la discusión doctrinal sobre la configuración penal de una prerrogativa que, en última instancia, supone la no aplicación del ordenamiento penal vigente. La principal línea doctrinal tiende a considerar la inviolabilidad como causa personal de exclusión de la pena, aunque no faltan opiniones que la configuran como causa de justificación en el ejercicio de un derecho o cargo.

Lo que en todo caso está claro es que, frente a una acción dirigida contra un diputado o senador por un acto cubierto por la inviolabilidad, la respuesta procesal oportuna no es la tramitación de un suplicatorio.

Al lado de la inviolabilidad, el artículo 71.2 CE consagra la inmunidad parlamentaria, institución de largo recorrido histórico, pero hoy intensamente debatida.

La inmunidad

A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad no es requisito indispensable del mandato parlamentario libre y no está recogida en múltiples ordenamientos. Allí donde existe, su alcance dista mucho de ser homogéneo.

Se trata de una prerrogativa de origen medieval, concebida para proteger a los procuradores frente al poder del monarca. Su fundamentación teórica ha sido diversa, desde el fumus persecutionis hasta la separación de poderes.

Afecta principalmente a la esfera procesal del parlamentario, añadiendo obstáculos a la actuación judicial que se superponen a las garantías de cualquier ciudadano. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, la inmunidad “protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan alterar indebidamente la composición y funcionamiento de las Cámaras” (STC 243/1988).

El artículo 71.2 CE limita su ámbito personal a diputados y senadores. El Tribunal Constitucional, en su STC 36/1981, negó su extensión automática a los parlamentarios autonómicos.

En cuanto al ámbito material, la inmunidad solo opera en el ámbito penal. Así lo estableció la STC 9/1990, cerrando cualquier intento de extenderla a otros órdenes jurisdiccionales.

La inmunidad opera, pues, sobre tres aspectos: detención, inculpación y procesamiento. La detención solo es posible en caso de flagrante delito y debe comunicarse de inmediato a la Presidencia de la Cámara correspondiente.

La tramitación del suplicatorio

Respecto a la inculpación o procesamiento, la Constitución exige autorización previa de la Cámara, lo que conduce a la cuestión del suplicatorio. Este es el instrumento procesal mediante el cual la autoridad judicial solicita autorización para proceder.

La determinación del momento procesal oportuno ha sido compleja, especialmente tras la reforma de la Ley Orgánica 7/1988. El Tribunal Constitucional ha señalado que el juez puede investigar libremente, pero debe solicitar suplicatorio para cualquier acto que implique la sujeción del parlamentario a un proceso penal (STC 124/2001).

La tramitación del suplicatorio concluye con una decisión del Pleno. La jurisprudencia constitucional ha reducido progresivamente el margen de discrecionalidad de las Cámaras, exigiendo motivación y ponderación material de la decisión (STC 90/1985 y STC 206/1992). A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad tiene un ámbito temporal limitado al mandato. Perdido el escaño, decae automáticamente.

Por último, llegamos a la cuestión que suscita la propuesta de Feijóo: la decisión parlamentaria sobre el suplicatorio. La autorización no plantea problemas. Más dudas genera la denegación, especialmente por la vigencia del artículo 7 de la Ley de 9 de febrero de 1912, que impone el sobreseimiento libre. Esta solución parece difícilmente compatible con el artículo 71.2 CE, aunque el Tribunal Constitucional no la ha invalidado expresamente, como pudo hacerlo en el llamado “caso Barral”. Ante este silencio, la duda permanece abierta. @mundiario