Financiación autonómica (IV): qué implica la financiación singular para Cataluña

En esta cuarta “entrega” abordaremos una cuestión extremadamente delicada: el planteamiento de una financiación singular para Cataluña. Cuestión que forma parte del núcleo del debate sobre la “cuestión catalana” y que aporta una gran dosis de crispación a la acción política partidaria y cuyo primer efecto es un mal que nos persigue desde hace ya algún tiempo: la enorme polarización de la sociedad española. Quiero, por tanto, aportar algo al debate y hacerlo de forma que no contribuya a incrementar ese mal clima político. Aportar razonamientos sin descalificar a nadie, ni a quién pueda pensar de otra forma, es la máxima a seguir. Al final de este texto diréis si lo he logrado. 

Empecemos con algunas precisiones o cuestiones previas: 

a) El pacto sobre el establecimiento de un modelo singular de financiación en Cataluña se encuentra dentro de un acuerdo de investidura entre el Partido de los Socialistas de Cataluña y Esquerra Republicana de Cataluña. El acuerdo pretende desarrollar cuatro compromisos declarados como esenciales por los partidos firmantes: i) “construir una solución al conflicto político basada en un consenso amplio de la sociedad catalana”, ii) “impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal, basado en la relación bilateral con el Estado”, iii) “reforzar los pilares del reconocimiento nacional de Cataluña” (el modelo de escuela catalana, el fomento del uso social del catalán y la acción exterior de la Generalitat) y iv) “asegurar la continuidad de unas políticas públicas que garanticen el impulso de un sistema productivo y unos servicios públicos centrados en la búsqueda de la prosperidad compartida y el bienestar y oportunidades para el conjunto de la ciudadanía”. Para bien o para mal, el acuerdo es de mucha mayor amplitud, de mucho mayor calado, que el sistema de financiación, con ser este un asunto no menor. Siempre me parece importante leer “las fuentes”. Como es posible que os interese leer el pacto, aquí os dejo el enlace a su versión en español y en catalán. 

b) En términos políticos y democráticos, el pacto es absolutamente legítimo. No obstante, tengamos presente que el establecimiento de un sistema de financiación singular no corresponde al PSC, ni a ERC ni al Parlament. En España, el modelo de financiación autonómica debe ser acordado por la Conferencia de Presidentes Autonómicos y por el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Posteriormente, intervendrá el Consejo de Ministros y Ministras y el Parlamento español. Incluso podría requerir de una modificación constitucional. Con esto quiero decir: rebajemos un poco la presión porque este asunto no se va a resolver mañana (a pesar de que el “Acuerdo” señale que este ha de ser formalizado en el primer semestre de 2025). 

c) En el texto del “acuerdo” se señala al PSC como un partido “federalista de izquierdas” y a ERC como un partido “independentista de izquierdas”. Más adelante veremos el interés de esta precisión. No es excesivamente llamativa, pero sí muy interesante para analizar sus comportamientos. 

d) Estamos ante una “ventana de riesgo / oportunidad”. A pesar de que el pacto PSC-ERC declara la reforma del SFA como un objetivo que no se persigue, y sí el establecimiento de un sistema fiscal de plena soberanía basado en una relación bilateral con el Estado, cabe pensar que es necesario que se produzca un debate que nos lleve a plantear una nueva reforma del SFA que ahonde en los principios del federalismo fiscal y abandone la senda del confederalismo.  Para ello será clave proteger el rol de garante de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y la articulación y manejo del sistema de información en materia fiscal. 

En el caso de este artículo, trataré de transitar desde el manejo de los textos y los datos hacia las conclusiones y, por tanto, hacia mi posicionamiento respecto al pacto político alcanzado por el PSC y ERC para la investidura de Salvador Illa como President. Dejaré, de momento, aparcadas las controversias más mediáticas. En el siguiente capítulo, me referiré a esa cuestión. ¡Vamos a por ello!

Primera cuestión: ¿Qué dice realmente el “acuerdo” PSC-ERC?

A pesar de enfrentarnos a un texto no demasiado bien ordenado, la parte del documento dedicado al “acuerdo para un nuevo modelo de financiación singular” puede dividirse, a efectos de análisis, en tres bloques:

I. el diagnóstico de la situación de partida y los objetivos generales del sistema propuesto, 

II. la regulación de la gestión tributaria en Cataluña y 

III. las aportaciones financieras de la Generalitat al Estado y el funcionamiento y límites de los mecanismos de solidaridad interterritorial.

Como se aprecia en el Cuadro 1, el punto de partida de la propuesta es la tesis de que Cataluña sufre una infrafinanciación crónica que le impide llevar a cabo las políticas sociales y de inversión que necesita. Para remediar tal insuficiencia, se propone abandonar el sistema de financiación existente en favor de uno nuevo y cualitativamente diferente, basado en un reconocimiento de la plena soberanía fiscal de la comunidad, que comportaría la cesión gradual a la Generalitat de la gestión y los rendimientos de todos los tributos estatales que se generan en su territorio.

 Los componentes esenciales del sistema propuesto se esbozan en el resto de las secciones relevantes del texto del acuerdo y se resumen en los Cuadros 2 y 3. La parte más clara de la propuesta tiene que ver con la gradual cesión a la Generalitat de todas las competencias del Estado en materia de gestión tributaria, así como de los medios materiales y personales necesarios a tal efecto (los de la Agencia Tributaria estatal en Cataluña) y de la titularidad en primera instancia de los rendimientos de los tributos estatales, que deberá traducirse en un incremento sustancial de los recursos de la Generalitat. Se ha acordado también un aumento importante de su capacidad normativa en materia tributaria, reconociendo la necesidad de coordinación con el Estado y la Unión Europea, presumiblemente en referencia a la normativa comunitaria que exige tipos uniformes de IVA y de los Impuestos Especiales dentro de cada país.

 En contrapartida por la cesión total de los impuestos estatales, la Generalitat haría una aportación a la caja del Estado que tendría dos componentes claramente diferenciados. El primero serviría para cubrir el coste de los servicios que el Estado siga prestando.  En relación con este aspecto, sólo se dice que se instrumentará mediante un porcentaje de participación en los ingresos tributarios de la Generalitat. En principio, por tanto, no se trataría exactamente de un cupo como el vasco, pero podría tratarse de algo muy parecido. Presumiblemente habría que partir de una valoración periódica del coste de los servicios relevantes (como sucede, en teoría, en el caso vasco y navarro) aunque, en este caso, el índice de evolución ya no se basaría en los ingresos tributarios del Estado, como sucede en las comunidades forales, sino en los cedidos a la Generalitat.

Queda abierta también la cuestión de si se trataría de una participación global en los ingresos tributarios agregados de la Generalitat o de una serie de participaciones individualizadas en determinados tributos. En este último caso, podría considerarse también la posibilidad de que no se trate de un porcentaje fijo de la recaudación sino de un tramo diferenciado de cada impuesto sobre el que el Estado podría tener capacidad normativa, como sucede ahora con el tramo autonómico del IRPF, aunque éste siga describiéndose como una participación del 50% en el impuesto para abreviar. Esto nos devolvería a un sistema de compartición de impuestos con capacidad normativa para ambas administraciones similar al actual, aunque con los papeles de la comunidad autónoma y el Estado invertidos y, presumiblemente, con cuotas de participación autonómica más elevadas que las actuales. Aunque esta posibilidad no encaja del todo bien ni con el lenguaje utilizado en el acuerdo (que habla de porcentajes y no de tramos) ni con su música de avance hacia la soberanía fiscal plena, no podría descartarse tajantemente por el momento y sería una forma de mitigar las consecuencias adversas de la propuesta.

 Todavía menos detalles se ofrecen sobre la fijación de la cuota de solidaridad. El documento dice explícitamente que el Gobierno catalán tendrá la obligación de contribuir a los mecanismos de nivelación del SFA, uno de cuyos objetivos centrales seguiría siendo el de asegurar que todas las comunidades, con independencia de su nivel de renta, puedan prestar servicios similares a igual esfuerzo fiscal. En principio, por tanto, se mantiene el compromiso con el principio de solidaridad y con un grado elevado de nivelación que siempre ha caracterizado al sistema español de financiación autonómica, pero sin especificar cómo se calcularía la aportación catalana a tal mecanismo, aunque parece claro que ésta tendría que ser significativamente inferior a la actual para permitir la deseada mejora de la financiación de la Generalitat.

Por último, el acuerdo establece que la redistribución regional ha de ser transparente y estará limitada por el principio de ordinalidad. Es esta es una restricción perfectamente razonable si se formula correctamente, esto es: i) hacerlo en términos de “habitante ajustado”, en lugar de “recursos per cápita” y ii) precisando la referencia a “ingresos tributarios de las CCAA”. 

Realmente, … ¿sufre Cataluña de “infrafinanciación crónica”? 

Partamos de una expresión señalada en el “Acuerdo” PSC – ERC (Pág. 8): “Cataluña aporta al sistema de financiación más de lo que recibe, ya que tiene un mayor nivel de renta y consumo que otros territorios”. 

Tomando como referencia los datos de la liquidación del SFA-RC de 2021, facilitados por el Ministerio de Hacienda, hemos mostrado en el artículo “Financiación Autonómica (III): régimen de funcionamiento y diagnóstico” el cuadro de ingresos ordinarios a competencias homogéneas a 2021. Recordemos los datos correspondientes a Cataluña: 

En el Cuadro B del mismo artículo, se muestra la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de cada CA, expresada en forma de índice, así como la aportación a este índice de los distintos elementos del sistema de financiación. Recordemos los datos correspondientes a Cataluña:

La partida más importante de ingresos de las comunidades autónomas es la que recoge sus ingresos tributarios homogeneizados, que suponen el 91,9% de la financiación efectiva a competencias homogéneas, el 111,4% para Cataluña. Las demás partidas tienen un tamaño muy inferior en promedio, pero pueden ser importantes en determinadas comunidades. La transferencia del Fondo de Garantía, por ejemplo, reduce la financiación relativa en Cataluña en 6,8 puntos. El Fondo de Suficiencia es muy importante en Cantabria, Rioja y Extremadura con un valor positivo. También en Baleares (-7,8), Valencia (-12,1), Madrid (-10,4) y en Cataluña (-7,9), pero en sentido negativo. 

Tal y como habíamos señalado, el sistema de financiación regional español genera importantes flujos netos de recursos entre el Estado y las CCAA y de estas entre sí que tienden a igualar la financiación por habitante ajustado de los distintos territorios. El sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios, por un importe de casi 19.500 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta casi 10.700 millones de euros) y en parte de las comunidades con mayor renta per cápita (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros casi 8.900 millones, 2.168 de los cuales proceden de Cataluña. 

Con estos datos en la mano, parece cuando menos discutible que se pueda hablar de una “insuficiencia financiera crónica” que “ha sido un lastre sistemático al crecimiento económico de Cataluña y la prosperidad de su ciudadanía”, afirmación que no comparece con la realidad del PIB y el consumo per cápita de Cataluña. 

Esta ha sido nuestra explicación del régimen de funcionamiento del SFA y, derivado de ello, nuestra valoración diagnóstica. 

Pero, realmente, … ¿qué se pretende? Hagamos unos números …

En este punto, es preciso hacer una aclaración muy importante: hacer proyecciones precisas sobre lo que la reforma podría suponer para las finanzas de la Generalitat, del Estado o de otras CCAA no será posible hasta que no se concreten los detalles de la propuesta. Se pueden realizar “simulaciones” que planteen escenarios más o menos aproximados, pero no mucho más. No ayuda nada establecer hipótesis que no han sido ni siquiera planteadas, como la extensión a todas las CCAA de una suerte de régimen de concierto general. O sí ayuda, pero únicamente a quienes salen en tromba partidista a decir que “ahora, nos van a robar a nosotros”. Así no avanzamos. 

Conformando escenarios plausibles: cabría esperar que el acuerdo se cierre, políticamente hablando, con un objetivo de reducir la aportación catalana a la caja común entre un 30 y un 60 por ciento del objetivo máximo nacionalista (22.000 millones de € anuales: lo que España se lleva de Cataluña, para entendernos). Significaría un trasvase neto de recursos hacia Cataluña de entre 6.600 y 13.200 millones de euros anuales.

Por tanto, la pérdida directa para el resto de CCAA causada por la salida de Cataluña del SFA sería, desde esta perspectiva, modesta. Pero ésta es sólo una parte de la historia. La otra y más importante sería la pérdida, por parte del Estado, de todos sus ingresos tributarios en Cataluña.

Según los datos de la liquidación de los PGE de 2022 (IGAE, 2024), el Estado recaudó en ese año algo más de 30.000 millones de euros en impuestos generados en Cataluña que pasarían íntegramente a la Generalitat con el sistema de la “financiación singular”. 

El Cuadro 6 resume las implicaciones del cambio de sistema para la financiación de Cataluña y para el saldo de la caja común del Estado y el SFA en función de la reducción de la aportación catalana a la caja común, medida como porcentaje del objetivo nacionalista de máximos (eliminar ese déficit fiscal que cifran en 22.000 millones €). El Cuadro tiene cinco columnas que describen diferentes escenarios. El primero de ellos corresponde a la situación actual, previa al cambio de sistema, y los otras cuatro muestran como quedaría el “sistema de financiación singular” en función del “nivel de éxito nacionalista en alcanzar su objetivo de máximos”. Lo más probable sería un resultado situado en algún punto intermedio entre las columnas [3] y [4].

Moviéndonos en vertical, el Cuadro tiene cuatro bloques. El primero describe el reparto en primera instancia entre el Estado y la Generalitat de los ingresos tributarios generados en Cataluña. En la situación de partida, ambas administraciones comparten esos ingresos a partes aproximadamente iguales, mientras que con el “concierto” estos pasan a ser gestionados íntegramente por el Gobierno regional.

La financiación neta de la Generalitat (segundo bloque), depende de la cuantía del “cupo” (y la cuota de solidaridad). En la columna [2], esta cuantía se fija de forma que el reparto de recursos entre las dos administraciones se mantenga igual que en la situación de partida. A partir de ahí, según nos movemos hacia la derecha, el “cupo” se reduce y la financiación neta de la Generalitat aumenta, pasando sucesivamente de un nivel inicial normalizado a 100 a niveles de 125, 151 y 185.

A la espera de que se concreten los detalles del acuerdo entre el PSC-PSOE y Esquerra Republicana, una conjetura informada sobre sus efectos, la de Ángel de la Fuente, apuntaría a hacia un trasvase anual de entre 6.600 y 13.200 millones de euros -a medio plazo- desde la caja común del Estado hacia la Hacienda catalana, lo que elevaría la financiación homogénea de la Generalitat entre un 25 y un 50 por ciento. Puesto que Cataluña parte de un índice de financiación homogénea por habitante ajustado de 101,7 en 2021 (frente a una media de 100 para el conjunto de las comunidades de régimen común), la medida la situaría, manteniendo inmutables otras consideraciones, claramente por encima de cualquier otra comunidad no foral. Extender la medida al resto de las comunidades de régimen común, en las mismas condiciones, costaría entre 31.000 y 62.000 millones de euros adicionales.

En este punto, debemos considerar, de nuevo, nuestro contexto y nuestro contorno al pertenecer al “Club de la UE” y existir reglas fiscales, techos de gasto, sendas financieras, normas de sostenibilidad financiera y demás cuestiones referidas a estas materias.  Por tanto, el dinero que se quiera destinar a mejorar la financiación catalana (y la de otras comunidades, tal y cómo se afirma) tendrá que salir de algún sitio. Si ninguna comunidad va a perder financiación, el Estado tendrá que ajustar a la baja su gasto, reduciendo las prestaciones de su competencia, como las pensiones o la defensa, o aumentar (ahora o en el futuro) la presión fiscal sobre la menguante parte de la población que siga estando sujeta a sus tributos.

Creo, sinceramente, que este es el marco en el que hemos de tratar de analizar el acuerdo. En el próximo capítulo analizaremos las polémicas y controversias generadas en torno a las implicaciones de la implantación de un sistema diferenciado para Cataluña. @mundiario