Financiación autonómica (III): régimen de funcionamiento y diagnóstico

A lo largo del proceso de creciente descentralización llevado a cabo en España en las últimas décadas, y que nos ha situado como uno de los países más descentralizados de la OCDE, el sistema de financiación autonómico (SFA) ha ido evolucionando sin un diseño explícito de a dónde se quería llegar a largo plazo.

Este ha sido, en mi opinión, uno de los elementos que ha generado cierta ansiedad y cierto vértigo en nuestros políticos (sólo en los más cabales) y ha facilitado un encorsetamiento del sistema, globalmente considerado, así como una serie de posicionamientos apriorísticos que no nos ha permitido caminar por el camino correcto y a la velocidad adecuada.

Repasemos, si quiera mínimamente, el sistema de financiación autonómico vigente actualmente en España:

 

Evidentemente, desde un punto de vista analítico, hemos de valorar las bondades y los defectos, las fortalezas y las debilidades del SFA desde el estudio de sus resultados. Al objeto de hacer lo más legible posible esta opinión, invertiré el proceso lógico de reflexión y posicionamiento: iniciaremos el camino con las conclusiones y armaremos, a continuación, la lógica del análisis efectuado. De esta forma, aportaré, en la segunda parte, los datos precisos en los que puedo sostener las opiniones expresadas. Asimismo, facilitaré referencias, donde el lector o lectora interesados puedan consultar, en trabajos y estudios de gran rigor profesional, aquellos aspectos que se puedan considerar más o menos controvertidos e incluso, polémicos.  

¿Cuál es nuestra valoración del funcionamiento del sistema?

España tiene un sistema de financiación autonómico perfectamente equiparable a los de los países federales de nuestro entorno, tanto en términos de su estructura como de sus resultados.

Me parece importante situar el centro del debate sobre nuestro SFA en un posicionamiento ponderado, equilibrado y razonable que permita, además, visualizar lo alejado que está el debate “partidario” de esta realidad. Podríamos afirmar, sin temor a equivocarnos, que los sucesivos modelos que se han implementado del SFA han funcionado razonablemente bien, ya que i) los sucesivos modelos de financiación han ido adaptándose de manera generalmente satisfactoria a la creciente descentralización del país, ii) han permitido o facilitado la realización de transferencias ordenadas de competencias a las nuevas administraciones regionales creadas en la Constitución de 1978 y iii) han dotado a éstas de una autonomía financiera cada vez mayor mediante la cesión gradual de una amplia cesta de tributos con un margen muy apreciable para modificar sus tipos de gravamen y otros elementos importantes. Al mismo tiempo, iv) el sistema ha garantizado un elevado grado de nivelación entre CCA, contribuyendo de manera muy significativa a mantener la cohesión territorial y social del país. Cuatro grandes virtudes al lado positivo de la balanza. 

Sin embargo, nuestro SFA presenta algunos problemas de gran calado que convendría solucionar, y esto es importante, de forma global y conjunta, lo antes posible. Algunas actuaciones del presente pueden condicionar fuertemente, e incluso hipotecar, actuaciones futuras. 

Existe un considerable consenso entre los hacendistas españoles sobre cuáles son los más importantes de estos problemas. Muchos expertos consideran que

1 el sistema es excesivamente complejo y poco transparente, hasta el punto de que resulta incomprensible, y no únicamente para el ciudadano medio de nuestro país,

2 el sistema no responde a criterios claros de reparto y nivelación, sino que genera una cuestionable distribución de recursos entre CCAA que se caracteriza por una elevada desigualdad y por la introducción de cambios, poco o nada justificados, en su ordenación en términos de recursos por habitante ajustado,

3 el sistema padece de un déficit de autonomía de ingreso y de responsabilidad fiscal que limita innecesariamente la capacidad de actuación de los gobiernos regionales y tiende a generar un exceso de gasto,

4 el sistema se caracteriza por un enrevesado sistema de transferencias verticales. El muy discutible reparto de estas transferencias, fuertemente condicionado por una rígida cláusula de statu quo, es también la fuente fundamental de los problemas de equidad del SFA-RC.

5 otro gran problema del SFA, de régimen común y el régimen foral, es su déficit de responsabilidad fiscal, su déficit democrático. El SFA incumple el principio de responsabilidad o equivalencia fiscal, que exige que cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como responsable no sólo de sus decisiones de gasto sino también de las cargas tributarias que han de financiarlas, 

6 en esta situación, el mecanismo natural de disciplina fiscal en una democracia (para gastar más hay que subir impuestos y esto tiene un coste electoral) deja de funcionar y resulta muy difícil resistir la presión para incrementar el gasto. Por su parte, la Administración Central puede sufrir también de una tendencia similar a imponer a las CCAA un exceso de obligaciones gravosas sin preocuparse excesivamente de su financiación, como sucedió por ejemplo con la Ley de Dependencia.

Como consecuencia de todo ello: la distribución de la financiación regional es excesivamente desigual y esencialmente arbitraria. Dejando de lado a las comunidades forales, existe un abanico de casi 25 puntos porcentuales entre las regiones mejor y peor tratadas por el sistema, en términos de financiación por habitante ajustado, que no tiene nada que ver ni con diferencias en factores de coste ni con los ingresos tributarios brutos de los distintos territorios. Así, Murcia estaría en el índice 91, sobre una media de 100 para el conjunto del territorio de régimen común, en términos de financiación relativa por habitante ajustado, mientras que Cantabria y Baleares están en 115 sin que existan razones que lo justifiquen. 

Por otra parte, la ordenación de las comunidades autónomas en términos de financiación relativa tras la aplicación del sistema carece de lógica. No es que las regiones pobres, o las ricas, estén sistemáticamente bien o mal tratadas, sino que hay un poco de todo. Así, Murcia, como he señalado, está en el índice 91 y Andalucía en el 94, mientras que Extremadura anda por el 111 y Canarias en el 107. Por su parte, Madrid y Cataluña están en torno a 102 frente a los 115 de Baleares y 113 de la Rioja. Si añadimos a las comunidades forales, las diferencias son todavía mucho mayores pues estos territorios se sitúan entre 50 y 100 puntos por encima de la mejor financiada de las comunidades de régimen común.

Cuatro grandes virtudes y seis importantes defectos que esquematizan los resultados de la aplicación del SFA. Pero … 

¿Cómo ha funcionado el sistema? 

Tomando como referencia los datos de la liquidación del SFA-RC de 2021, facilitados por el Ministerio de Hacienda, y siguiendo el esquema de presentación elaborado por Ángel de la Fuente, mostramos el cuadro de financiación, o lo que es lo mismo, el cuadro de ingresos ordinarios a competencias homogéneas a 2021, cuyos componentes son los siguientes:      

Para “leer” de forma correcta los datos de este cuadro, es preciso tener claros los conceptos explicados en el Gráfico 1 y considerar las siguientes notas en cada columna: 

[1] Ingresos tributarios por CA. Se realiza su cálculo con criterio normativo (lo que cada CA habría recaudado si todas aplicasen las mismas escalas impositivas y fuesen igualmente eficientes en la gestión de los tributos que recaudan directamente). 

[2] Transferencias del Fondo de Garantía (saldo neto)                                                   

[3] Saldos en los Fondos de Suficiencia y de Convergencia Autonómica (Cooperación y Competitividad). Se han excluido del Fondo de Suficiencia los recursos destinados a financiar las competencias singulares (policía autonómica, instituciones penitenciarias, etc.) que solamente han sido asumidas por algunas CCAA.  

[4] Recursos Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF), recursos adicionales procedentes de fuera del sistema ordinario.                                                    

[5] Suma de columnas 1 a 4. Financiación teórica o normativa a competencias homogéneas, a la que se ha añadido la recaudación normativa de los recursos REF.      

[6] Ajustes técnicos para mejorar la estimación de los recursos de los que dispondría cada comunidad, si no hiciese uso de sus competencias normativas para subir o bajar impuestos. Además, se recogen los rendimientos autonómicos de dos nuevos tributos (los impuestos sobre actividades de juego y sobre depósitos en entidades de crédito, IAJ e IDEC) que todavía no forman parte, formalmente, del SFA-RC por haberse creado después del acuerdo de financiación. Finalmente, también se corrige a la baja la valoración oficial de las competencias singulares que se derivan del arbitrario aumento en la valoración de las políticas lingüísticas incluido en el último acuerdo de financiación.                                       

[7] Financiación efectiva. Dividiendo esta cantidad [7] por la población ajustada, se obtiene la financiación efectiva por habitante ajustado [8], o lo que es lo mismo, por “unidad de necesidad”, que es la cuantía que figura en la siguiente columna, cuyo promedio alcanza los 2.963 euros. 

Aporto, en este momento, datos relativos a CCAA que disponen de una financiación por encima o por debajo de la media. De igual forma, ofrezco separadamente los datos de la Comunidad de Madrid y de Cataluña. 

El Cuadro B muestra la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de cada CA, expresada en forma de índice, así como la aportación a este índice de los distintos elementos del sistema de financiación. 

Los ingresos tributarios homogéneos se obtienen sumando a los ingresos normativos por tributos cedidos, los Recursos REF (Canarias), los rendimientos del IAJ e IDEC que corresponden a las autonomías y el ajuste por homogeneización a la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos tradicionales, dividiendo el resultado por la población ajustada y normalizándolo después por la financiación efectiva media por habitante ajustado en 2021: 2.963 euros.

La partida más importante de ingresos de las comunidades autónomas es la que recoge sus ingresos tributarios homogeneizados, que suponen el 91,9% de la financiación efectiva a competencias homogéneas. Es destacable que la contribución de los ingresos tributarios a la financiación efectiva varía muy significativamente de unas CCAA a otras, oscilando entre 134,7 en Madrid y 51 en Canarias. Las demás partidas tienen un tamaño muy inferior en promedio, pero pueden ser extraordinariamente importantes en determinadas comunidades. La transferencia del Fondo de Garantía, por ejemplo, reduce la financiación relativa en Baleares, Cataluña y Madrid entre 7 y 24 puntos y aumenta la de Canarias en 47,1 puntos y la de Extremadura en 28,4. El Fondo de Suficiencia es muy importante en Cantabria, Rioja y Extremadura con un valor positivo y en Baleares, Valencia y Madrid con valor negativo. El Fondo de Cooperación añade más de 1,7 puntos a la financiación relativa de diez CCAA y más de 5 a cuatro de ellas, mientras que el de Competitividad aporta en torno a 7,2 puntos al índice de financiación de Valencia, 10,7 al de Canarias y 21,4 al de Baleares. Señalemos las cinco CCAA con mejor índice de financiación efectivo por habitante ajustado: 

Señalemos, también, las cuatro CCAA con peor índice de financiación efectivo por habitante ajustado:

 

Flujos de nivelación regional

El sistema de financiación regional español genera importantes flujos netos de recursos entre el Estado y las CCAA y de estas entre sí que tienden a igualar la financiación por habitante ajustado de los distintos territorios. El Cuadro C resume la información más relevante para el ejercicio 2021. En la primera columna se recogen los ingresos homogéneos brutos de las comunidades autónomas por tributos cedidos (antes de ejercer su capacidad normativa para subir o bajar tipos) y en la segunda la financiación efectiva final a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal. La diferencia entre estas dos magnitudes se debe a que los distintos Fondos que conforman el SFA-RC generan flujos de nivelación que pueden ser positivos (si una región recibe finalmente más de lo que ingresa en primera instancia por tributos cedidos) o negativos (si la comunidad es aportante neta a la nivelación regional).

La suma de los saldos positivos que aparecen en la penúltima columna del Cuadro nos dice que el sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios, por un importe de casi 19.500 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta casi 10.700 millones de euros) y en parte de las comunidades con mayor renta per cápita (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros casi 8.900 millones. Las aportaciones a la nivelación suponen en torno a un 7,78% de los ingresos tributarios autonómicos en Baleares, un 8,67% en Cataluña y un 24,23% en Madrid. En el lado de las comunidades receptoras, los ingresos por esta vía exceden el 20% de los ingresos tributarios homogéneos en diez casos y son particularmente importantes en Canarias, donde suponen más de la mitad de los ingresos totales, y en Extremadura, donde superan el 40%.

Las comunidades forales

El sistema de financiación foral ha recibido numerosas críticas en la literatura hacendística por su opacidad y porque la forma en la que se ha aplicado en la práctica genera unos resultados financieros claramente ventajosos para los territorios forales. Los cálculos detallados del importe del “cupo” y la “aportación”, incluyendo el desglose pormenorizado del gasto del Estado en cargas asumidas y no asumidas, no se han hecho públicos nunca y todo hace pensar que las valoraciones de los servicios no transferidos del Estado que se recogen en la ley del cupo y el acuerdo sobre la aportación están fuertemente sesgadas a la baja.  Además, los coeficientes de consumo y producción que se utilizan para el cálculo del ajuste del IVA no reflejan bien las magnitudes que deberían medir. Como resultado de ambos factores, el “cupo” vasco y la “aportación” navarra son muy inferiores a lo que exigiría una aplicación razonable de la normativa vigente y eso hace que los territorios forales disfruten de niveles de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas muy superiores a los del resto de las comunidades autónomas. Utilizando datos de financiación equivalente a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal tomados del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), y lo señalado en relación con el cuadro B, Navarra se coloca en un índice 170 y el País Vasco en un índice 225. 

Deuda autonómica

En total, la deuda autonómica española superaba, en el IV trimestre de 2023, los 323.000 millones de euros. La deuda acumulada por las Comunidades autónomas españolas es la que sigue, si las clasificamos por el tamaño de la deuda en relación con su PIB. Se puede observar que la Comunidad Valenciana es la comunidad autónoma más endeudada, con más de un 42% de su PIB, frente a la menos endeudada que es Navarra, cuya deuda es del 12 % de su PIB.

 

Esta ha sido nuestra explicación del régimen de funcionamiento de nuestro SFA y, derivado de ello, nuestra valoración diagnóstica. En este marco trataremos de analizar el acuerdo y las polémicas generadas en torno a las implicaciones de la implantación de un sistema diferenciado para Cataluña. @mundiario 

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Referencias: 

Cadaval Sampedro, María, Xoaquín Fernández Laiceaga, Santiago Lago Peñas, y Jorge Martínez-Vázquez. Propuestas para España. La reforma de la financiación autonómica. Foro económico de Galicia, 2024.

Comisión de Expertos. Reforma de la financiación territorial: informes de las comisiones de expertos de 2017. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2018.

De la Fuente Moreno, Ángel. Financiación autonómica: una breve introducción. . Madrid: Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), 2023.

Ramos Prieto, Jesús, Andrés García Martínez, José Miguel Martín Rodríguez, y José Manuel Macarro Osuna. A propósito de la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general: problemas y propuestas. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2019.