Censo, pregunta, alcance y efectos: clave de todo referéndum si vale para algo
Dada la cada vez más evidente posibilidad de que haya “un referéndum consultivo” en Cataluña, modo equívoco de llamar al referéndum sin más, al menos con eso cuentan Aragonès y Junqueras (el uno por el llamado “modelo montenegrino”, o sea, pactado, y el otro, unilateral, llegado el caso, sin los agobios derivados de la experiencia anterior, dado el modo en que se han ido desarmando por riesgos de la otra vez), y dado el adobo que ya circula sobre esa posibilidad, conviene algunas reflexiones de alcance. Porque, entre los apoyos a esa consulta se destaca lo que más que la organización territorial del PSOE en Cataluña es un partido per se (por algo el propio Guerra quiso crear una federación específica del propio PSOE en aquel territorio). Y es que, además, en el primer documento resumen de las negociaciones al mismo nivel, de los Gobiernos de España y Cataluña, se dice –sin la menor referencia a la Constitución, y una vaga alusión a la seguridad jurídica—que los acuerdos serían sometidos a la consulta de la ciudadanía de Cataluña, lo que se entiende como los españoles con vecindad civil en aquella comunidad. Y sólo ellos.
De cuantos análisis en perspectiva se vienen realizando sobre ese posible referéndum en Cataluña, parece la más ponderada la del Constitucionalista Diego López Garrido, quien escribía hace poco, bajo el expresivo título “La quimera del referéndum de autodeterminación” (en un digital, por cierto, de izquierdas que apoya al actual Gobierno) que: “Demandar un referéndum de autodeterminación de una parte del territorio en España – y en todos los países del mundo con sistemas políticos estables – es como plantear un cambio de régimen y, como tal, un acto revolucionario en su esencia. Es decir, algo imposible en un país democrático, más aún miembro de la Unión Europea. Un objetivo que es innegociable política y jurídicamente”. Y añade que “no es sólo que la independencia de Cataluña no tenga cabida en nuestro régimen político; es que la mera convocatoria de un referéndum de autodeterminación no es integrable en el sistema constitucional porque trasladaría la soberanía desde el pueblo español a una parte de él. “La mera convocatoria de una consulta de esa naturaleza y objetivo constituiría una rotura del ordenamiento constitucional español. La soberanía política de España no está ni puede estar fragmentada. Ningún gobierno español admitirá un debate sobre la posibilidad de un referéndum de autodeterminación en Cataluña o en cualquier otra parte del territorio español. Claro que esa experiencia se pretende que abra el camino, de facto a la propia reforma de la Constitución”.
Pero vamos a suponer, como otros sostienen, que cabe dentro de la Constitución una especie de sucedáneo que contente a los independentistas catalanes para quienes, como dice el profesor López Garrido, la mera convocatoria de un referéndum ya sería una victoria. El artículo 92.º de la Constitución dice efectivamente "las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados". Como señala Oliver Araujo , a quien seguimos en esta materia, que establece: “El referéndum consultivo es figura interesante, tanto por sí misma como, sobre todo, por lo que significa de nuevo intento de incorporar a una Constitución eminentemente representativa algunas fórmulas de democracia directa”
La modalidad referendaria en el Derecho comparado
Aunque esta modalidad referendaria aparece escasamente constitucionalizada en el Derecho comparado, debemos referirnos como un claro precedente al modelo sueco. El actual artículo 4 del capítulo VIII de la Constitución sueca se limita a decir que "la ley establecerá las disposiciones imperativas por las que se regirán los referéndums consultivos organizados en el conjunto del país". Más explícito era el apartado segundo añadido en 1922 al entonces artículo 49: "En el caso de que la importancia y la naturaleza particular de una cuestión exija que la opinión del pueblo sea recabada antes de la decisión definitiva del asunto, el Rey y el Riksdag podrán, por medio de una ley hecha en común, decretar un referéndum general. Esta ley deberá precisar la cuestión o cuestiones a que responderá el referéndum, e indicar el tiempo y la manera del referéndum. Tiene derecho a participar en el referéndum cualquiera que tenga derecho a votar para la Segunda Cámara. Cerrado el referéndum, la cuestión será tratada conforme a las leyes fundamentales". Parece evidente que "el referéndum consultivo español” responde al planteamiento de la Constitución de Suecia; es decir, se ha optado por incorporar a la Constitución la figura de la consulta popular, pero sin que ésta interfiera en el carácter representativo de nuestra democracia ni, sobre todo, en el funcionamiento del régimen parlamentario que se pretende implantar. Oliver destaca que el referéndum previsto en el artículo 92 de la Constitución tiene carácter facultativo ya que los poderes públicos pertinentes podrían adoptar la decisión política de especial trascendencia. El proceso se compone básicamente de tres fases: 1ª) propuesta del Presidente del Gobierno; 2ª) autorización del Congreso de los Diputados; y 3ª) convocatoria formal del Rey.
Una vez que el Jefe del Gobierno decide proponer la celebración de un referéndum consultivo tiene que solicitar autorización al Congreso de los Diputados, indicando los términos exactos en que haya de formularse la consulta. Una vez recibida solicitud, ésta será debatida en el Pleno. El debate concluye con una decisión concreta, que será comunicada por el Presidente del Congreso al del Gobierno (art. 161 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Sólo si obtiene el voto favorable de la mayoría absoluta de los diputados, el referéndum se entenderá autorizado; en caso contrario, la propuesta del Presidente del Gobierno habrá sido rechazada. La última fase de este proceso la constituye la convocatoria regia que, como es obvio, tiene carácter totalmente obligatorio. De acuerdo con el artículo 2-3 de la Ley Orgánica del Referéndum, dicha convocatoria deberá formalizarse a través de un "Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente".
Señala Oliver que el aspecto “más importante y a su vez más problemático que plantea el referéndum sobre decisiones políticas del artículo 92, es el de precisar el alcance y significado del término "consultivo". Si el Gobierno estima que la decisión rechazada por los ciudadanos forma parte esencial de su programa gubernamental, deberá disolver el Parlamento y convocar elecciones generales. Las elecciones anticipadas ofrecerán, a la mayoría de ciudadanos contrarios a la decisión política sometida a referéndum, la posibilidad de conformar una mayoría parlamentaria y un gobierno, capaces de ejecutar o llevar a cabo una decisión distinta a la que fue objeto de consulta. Pero si Gobierno que ha perdido un referéndum consultivo considera que dicho resultado adverso no afecta esencialmente a su programa global y, en consecuencia, en vez de disolver el Parlamento, prefiere revocar su decisión anterior y adoptar una nueva en consonancia con la voluntad popular mayoritaria. Concluye Oliver que, “tanto si el Gobierno opta por una como por otra solución, es evidente que los resultados del referéndum le han vinculado. Como afirman los profesores De Esteban y López Guerra al concluir su trabajo, los electores, a través de este instrumento, se convierten en sujetos constitucionales, directamente activos respecto a una decisión trascendente". Es evidente que estamos hablando de la hipótesis de un referéndum de verdad, sobre una cuestión de alcance nacional que afecte al conjunto de la nación. Obviamente, en ese caso, se supone que todos los ciudadanos españoles con derecho a voto, y no solamente una parte del electorado avecindado en Cataluña. Pero supongamos, según las interpretaciones comprensivas, que se trata de encajar en la Constitución una consulta disfrazada, pero para obtener el mismo efecto.
Los elementos esenciales del referéndum
En todo referéndum (por cierto, a ver si los políticos y los periodistas españoles se enteran de que el plural latino es “referenda”, o en castellano “referendos” para abreviar) hay varios aspectos esenciales, aparte de quien lo convoca: Quién vota, la pregunta y el efecto del resultado. Es decir, un referéndum se hace para algo y se supone que debe tener un efecto, según el resultado. ¿De no ser así para qué vale? ¿Quién votaría en el caso de un referéndum sobre el futuro de Cataluña? ¿Acaso los españoles –de momento lo son—con vecindad civil en aquella comunidad, incluidos los padres de Rufián que son andaluces? O sea, primero el censo electoral, ¿conforme a qué? ¿Y aparte de que votarían, además de los catalanes de estirpe carolingia, votarían los andaluces, gallegos y murcianos con residencia legal en aquella región, con derecho a voto en España (incluidos los extranjeros con nacionalidad española) o se crea un nuevo espacio electoral, con rebaja a los 16 años para votar, conforme a un nuevo criterio y quién lo establece? Resuelto esto, veamos la pregunta. Si fuera, digamos, por decir, que los citados residentes en Cataluña, aparte de los carolingios de pura cepa, si estos quieren dejar de ser españoles y la independencia, y sale a favor, ¿cómo se lleva eso a cabo? ¿Aparte del censo, quién determina el porcentaje para dar por válido y ejecutable el resultado, y por tanto el efecto? Y si todo esto no es así y posible, ¿para qué el referéndum o consulta popular?
Yo creo que hay que ser compresivo en la línea del doctor Sánchez y permitir una consulta popular en la que se ponga a votación cuestiones como éstas:¿Considera usted que la sardana debe ser declarada patrimonio de la Humanidad? ¿Estima que en todas las poblaciones de Cataluña se debe levantar un monumento al cava? ¿Se debe proceder a la “catalanización” de los apellidos de otro origen en los padrones municipales? ¿Estima usted que el Barça debe ser declarado referente simbólico de la catalanidad y que su himno debe ser cantado a coro en las escuelas de Cataluña al iniciar el curso escolar? Son algunas ideas. @mundiario.