Transporte de viajeros por carretera en Galicia: panorama después de la batalla

El mercado de transporte de viajeros por carretera, debido a sus características específicas, no puede conseguir los objetivos de políticas sociales, redistributivas y de movilidad sostenible en un entorno de competencia en el mercado.

La consecución de esos objetivos exige la intervención de las administraciones y la aportación de fondos públicos, imprescindibles para conseguir el óptimo social de la red de transportes y no la búsqueda exclusiva del beneficio empresarial.

Para arbitrar la inversión de fondos públicos en este sector es inevitable, en el contexto del marco normativo vigente en la Unión Europea, establecer un cauce de “competencia por el mercado” mediante el sistema concesional, a través de concursos públicos en los que -de acuerdo con las directivas comunitarias que regulan la contratación pública y la normativa española- se debe garantizar la concurrencia y la igualdad de oportunidades entre operadores, así como propiciar la participación de las pymes, fundamentalmente a través del diseño de concursos que sean abordables para éstas. Evitando lotes que, por su dimensión o características, les impidan o dificulten de forma improcedente su participación.

En paralelo, la normativa sobre competencia trata de evitar una concentración excesiva de la oferta evitando la creación de oligopolios en una política que es horizontal y afecta a todos los sectores.

Un proceso de concesiones sin coherencia

A lo largo del año 2020 se pusieron en funcionamiento en Galicia 129 nuevas concesiones que integraron la totalidad de los servicios de las popularmente conocidas como “líneas de autobús” y de una gran parte de las rutas escolares.

Trataremos de explicar el resultado de este proceso y comprobar si se han respetado los principios señalados y si su resultado mejora el sistema de transporte público gallego.

La Xunta de Galicia promovió una ley en el año 2009, para preparar la transición de las concesiones, otorgando una prórroga en su duración de 10 años, durante los cuales se debería haber planificado y puesto en marcha un nuevo modelo de la movilidad colectiva por carretera, procediendo a la redacción de los proyectos de explotación de todas las concesiones que había que licitar mediante concurso público.

Aunque considero un acierto tal medida, el retraso en su aprobación y un error técnico en su articulación, propiciaron que se anulara dicha ley por el Tribunal Supremo en julio de 2016.

Desde dicho momento, la consellería competente debería haber asegurado que el diseño del mapa concesional, la redacción de los proyectos y pliegos de concurso, la dotación económica de los servicios licitados y la realización de los concursos, posibilitaran una mejora general del sistema de transportes y de la movilidad de Galicia. Como se verá, el resultado ha sido completamente fallido.

Once años después, una vez concluido el proceso, la Xunta ha expresado reiteradamente en los medios de comunicación su satisfacción ante lo que considera una revolución en la movilidad.  Analicemos tal “revolución”:

A pesar de que la consellería ha contratado de forma extensiva e intensiva a consultoras externas y que la colaboración de alguna de ellas de forma recurrente en la última década con la Dirección General de Movilidad debería haberle proporcionado un conocimiento exhaustivo del sector y de la red concesional gallega, el resultado ha sido técnicamente deficiente y políticamente censurable.

Es técnicamente deficiente como prueban los errores, difícilmente entendibles, contenidos en los proyectos de explotación, ejemplificados en el hecho de que en el primer concurso se hubiesen dejado de computar millones de kilómetros de recorrido de los autobuses, al no tenerse en cuenta las inevitables circulaciones en vacío, o que se hubiesen exigido autobuses con características obligatorias a la flota que no existían en el mercado: lo que forzó a una modificación del pliego.

Más graves son los errores estructurales relativos a las previsiones económicas en que se basan los concursos que contienen injustificadas previsiones de ingresos, al tiempo que minimizan los cálculos de costes.  

El resultado de contemplar ingresos por publicidad que son imaginarios, computar viajeros muy superiores a los que se puede razonablemente esperar de la evolución de nuestra demanda en los últimos 20 años, o calcular los costes de explotación con parámetros de servicios discrecionales para el conjunto de España, se traduce en un falso equilibrio económico que compromete la viabilidad de las concesiones en condiciones normales y aún más en el contexto de la crisis económica y de movilidad provocada por  la pandemia COVID19.

Una involución difícilmente reversible

Desde el punto de vista político, no podemos sino advertir que, en lugar de una revolución, se ha propiciado una clara y difícilmente reversible involución del sistema.

En primer lugar, porque la evidente insuficiencia presupuestaria provocará graves pérdidas a las empresas adjudicatarias que, en parte, se trasladarán al personal, ya que éste representa la partida más importante de los costes operativos, con lo que ello supone de regresión social.  

En segundo lugar, porque las empresas sufrirán un progresivo proceso de descapitalización que puede suponer una destrucción masiva del tejido empresarial de las pymes gallegas del sector, seguramente potenciado por la peculiaridad de las UTE's que estas licitaciones han propiciado, como se abordará posteriormente.

La conjunción de un diseño de los pliegos que, objetivamente reducía las posibilidades de las pymes, por el tamaño y características de los lotes, con una tolerancia excesiva en la apreciación de bajas anormales, y con la clamorosa insuficiencia de dotación económica, determinan un entorno en el que difícilmente pueden sobrevivir las pymes que operen la mayor parte de su negocio en Galicia.

Por el contrario, los grandes grupos con implantación en otros mercados nacionales o incluso extranjeros no verán comprometida su viabilidad y existencia a consecuencia de las pérdidas económicas que entrañarán estas concesiones gallegas, por el efecto de lo que podría calificarse de subvenciones cruzadas, procedentes del resto de mercados en los que están presentes.

La consellería favorece el oligopolio

Lo que aboca a una concentración empresarial inusitada que, con toda probabilidad, cristalizará en el corto plazo en un oligopolio de la oferta que perjudicará, como ya dijimos, a trabajadores del sector y a los usuarios, y potenciará la siempre presente amenaza de la denominada por George Stigler “captura del regulador”.

Respecto a las 100 primeras concesiones adjudicadas, el sistema se ha diseñado mal, definido peor, y ejecutado en la forma menos adecuada posible. En definitiva, no existe un diagnóstico funcional, geográfico y social como sustrato del mapa concesional.  Así:

-Los 100 primeros lotes presentan concesiones excesivamente grandes o extremadamente pequeñas.

-No guardan siquiera coherencia territorial o funcional lo que se traduce en problemas de viabilidad económica de los servicios, dificultades en la subrogación de los trabajadores y penalización del aprovechamiento de los medios.

-El único criterio utilizado ha sido el de aportar “la dote” del presupuesto de los contratos escolares, para jugar con la propaganda de la gran aportación económica del gobierno gallego al servicio de transporte.

Más grave es el reproche que merece la consellería respecto al segundo bloque de concesiones, licitado y adjudicado durante el periodo más agudo de la crisis sanitaria.

En las concesiones correspondientes a la segunda fase (29), además de los errores y defectos señalados previamente, hay que añadir la incalificable irresponsabilidad que manifestó la consellería al convocar la licitación en el peor momento posible, en pleno confinamiento, y hacerlo con unas previsiones económicas inalteradas, a pesar de la brutal reducción de viajeros causada por la pandemia y las inevitables secuelas de ésta en la demanda del transporte de los próximos años.

En estas circunstancias, la prudencia política hubiera aconsejado un compás de espera para evaluar el alcance de la contracción de la demanda, y calcular su evolución futura y el grado de recuperación de las bases económicas sobre las que se sustentaba el equilibrio económico de las concesiones licitadas.

Es esta una cuestión técnica y política

Es técnica porque cualquier funcionario o consultor cualificado de la consellería tendría que haber previsto la letal afectación que este episodio iba a causar a las concesiones y recomendado la suspensión de la licitación, para reformularla una vez se pudiese hacer una estimación rigurosa de la previsión de la demanda durante los diez años de duración de la concesión.

La incapacidad de la Dirección General de Movilidad, y/o sus consultores de cabecera, para comprender y alertar sobre esta cuestión explica seguramente la mala calidad técnica de los proyectos licitados.

La consellería es en cualquier caso responsable, con una responsabilidad “in eligendo”, si sus técnicos y consultores no advirtieron de las evidencias que impedían continuar con la licitación, o con otra más grave y directa, si ignoró las advertencias de aquellos.

Perjuicio para las pymes

Estamos ante una cuestión evidente de responsabilidad política en el sentido amplio de gobierno del interés general, de la “res publica”, y no partidista.

La prueba de ello es que otras administraciones han actuado con la exigible responsabilidad ante la pandemia, suspendiendo las licitaciones de concesiones de transporte de viajeros en autobús, y entre ellas algunas como la de Andalucía y Castilla y León, también gobernadas por el Partido Popular, que han congelado el proceso de licitación de las concesiones, demostrando que las circunstancias de fuerza mayor que generó el COVID-19 no sólo aconsejaban, sino que abocaban, a este retraso en la licitación.

La propaganda de la consellería ha filtrado repetidamente noticias sesgadas sobre las maravillas del sistema, y ha esgrimido como justificación de su actuación que todas las concesiones han sido cubiertas, y que incluso se han ofertado bajas por los licitadores.

Se trata de una media verdad ya que en numerosas concesiones sólo se presentó una única oferta, y en la práctica totalidad no más de dos.

Lo cierto es que la arquitectura del sistema empleado limita de forma extraordinaria la posibilidad de participar de las pymes que, en gran medida, se han visto obligadas a integrarse en UTEs controladas por grandes operadores lo que determina una grave limitación de la competencia al encubrir posibles acuerdos colusorios restrictivos de la misma, y augura una absorción masiva de pequeñas empresas por las dominantes que las integran en sus UTEs: con todos los perjuicios que de ello se derivan.

Si comparamos las declaraciones de la consellería con la realidad, no podemos sino concluir que nos enfrentamos a una oportunidad perdida.

Sin ánimo de agotar la cuestión podemos por ejemplo señalar:

- Que la extrema dispersión poblacional gallega encarece más el transporte y reduce los ingresos por kilómetro-viajero, lo que requeriría un apoyo público a través de políticas activas que han estado ausentes en la ejecución de las licitaciones.

- Que es evidente el contraste entre el anuncio de que la licitación iba a propiciar la transición generalizada de la flota de autobuses gallega hacia modelos ecológicos, manifestada en repetidas ocasiones por los portavoces de la Xunta, con la realidad de que no se han incorporado vehículos eléctricos, ni siquiera en las concesiones de cercanías de Santiago, Coruña o Vigo, y que los autobuses de gas o calificados como ECO representan una excepción insignificante.

- Que las declaraciones del gobierno gallego a favor de las pymes no se han traducido en el mantenimiento del papel fundamental que representaban en una Comunidad que, por su excepcional dispersión poblacional, demanda una estructura empresarial descentralizada y “pegada al terreno”.  El escenario que se deriva de las adjudicaciones es el de la dependencia de las pymes respecto a los grandes operadores, y el resultado previsible es la absorción de gran parte de ellas o su desaparición, concentrando en exceso los operadores de transporte.

Las previsibles deseconomías de escala que generará la falta de interlocución y de inmediatez en la gestión, que garantizaba la cobertura de todo el territorio gallego con empresarios con implantación local y comarcal, y el giro que experimentará el balance Administración/Órgano adjudicador de los contratos y Operadores/contratistas de los servicios, perjudicará a los usuarios y, de forma inevitable, se traducirá en destrucción o precarización del empleo en el sector y,  además, no propiciará ahorros a la Administración. El seguimiento de los contratos en el próximo lustro podrá demostrar que los ambiciosos objetivos del Plan de Transporte de Galicia se habrán demostrado ilusorios, y que el sacrificio del sector empresarial gallego de este sector, y los perjuicios que experimentarán los trabajadores, habrán sido en vano ya que el sistema resultante será malo para los usuarios y, sin duda, peor para la sociedad gallega en su conjunto.

Mención especial requieren las consecuencias contrarias a la política de promoción de la competenciaas y de evitación de la creación de oligopolios, que resultan de estos dos concursos.

El grupo empresarial más potente, favorecido con los dos tercios de concesiones 

El importante dominio que se desprende de las adjudicaciones efectuadas en las 129 concesiones por parte del mayor grupo gallego de transportes es indiscutible, aunque se “camufle” a través del frecuente recurso a UTE's. De hecho, la regulación de los pliegos de los dos últimos concursos ha permitido que el mecanismo de las UTE's amplíe la capacidad de influencia y poder de dicho grupo ya que amplía su capacidad de captación de lotes, manteniendo el poder decisorio en las mismas.

Como ejemplo, en el primer concurso el grupo al que nos referimos, sólo o en compañía de otros operadores, obtuvo adjudicaciones que representaban el 45,61% de los presupuestos licitados.

Además, en el 89,7% de las 39 adjudicaciones obtenidas la participación del grupo dominante es abrumadoramente mayoritaria. De las 39 adjudicaciones obtenidas, tan sólo en 4 no llega al 50% de participación en la UTE. En el resto es mayoritario o muy mayoritario, como sucede en los 14 casos en los que tiene al menos el 75% de participación en la UTE, siendo además frecuente que la composición de las UTE's se haga con empresas que en su totalidad pertenecen al mismo grupo.  

Si comparamos las 40 concesiones adjudicadas a grandes grupos con las que obtuvieron las Pyme's sin participar en UTE's con ellos, observaremos que los grandes grupos obtuvieron concesiones por valor de 31.320.924 € frente a los 31.520.115 € de las Pyme's, es decir el 50% de la facturación.

Por otra parte, las adjudicaciones a UTE's controladas por grandes operadores requieren, para la misma facturación, un 25% menos de flota, lo que se tradujo en que los 49.953 € de ingresos por autobús de las Pymes fueron notablemente inferiores a los 59.773 € que, de media, se presupuestaron para las concesiones adjudicadas a los grandes grupos.

En la segunda fase concursal se repite el esquema de forma aún más pronunciada. Los lotes adjudicados a grandes grupos con participación minoritaria de pymes en sus UTE's, alcanzan el 82,38% del presupuesto total de los 29 lotes (47.141.652€ sobre 56.909.683 € ) y -lo que es más relevante- los únicos 8 lotes que no fueron adjudicados a grandes grupos tienen un carácter económico marginal ya que presentan un ingreso teórico inicial en el primer año de 47.207 € por autobús frente a la media de 78.383 € de las UTE's controladas por grandes grupos.

Si consideramos los dos concursos y la totalidad de las 129 concesiones licitadas, las concesiones otorgadas a grandes grupos, en exclusiva o a través de la participación en UTE's con otras empresas, superan el 63%.

No es fácilmente explicable que en una Comunidad Autónoma en la que hay más de 300 empresas de transporte de viajeros por carretera, un sólo grupo empresarial llegue a controlar casi los 2/3 de la facturación de las concesiones licitadas.

Una peligrosa concentración de poder

Por lo que resulta indiscutible que ni la planificación de los lotes, ni el diseño de los pliegos, ni la actuación de la consellería en cuanto a la valoración de las ofertas y la consideración de las bajas anormales, han sido las más adecuadas, a juzgar por esa inusitada concentración de poder resultante.

A modo de resumen no podemos más que emitir un juicio muy negativo de un proceso que:

- Además de perjudicar gravemente al tejido empresarial gallego del sector, propiciará la concentración de la oferta en unas pocas manos y hará a los administradores públicos y a los gobiernos, rehenes de los operadores oligopolistas.

- Propiciará que las pequeñas empresas que han participado en UTE's con grandes grupos sean absorbidas por éstos en el corto plazo, cuando no sean capaces de sostener las pérdidas (situación previsible a corto plazo).

- Generará deseconomías de escala, derivadas de la concentración de la gestión y control para la reducción de costes, ya que el alejamiento del control inmediato que tenían los titulares de las concesiones, se traducirá en disfunciones, absentismo y pérdida de atención al cliente y de calidad del servicio.

- Se caracteriza por el extremado ocultismo con respecto a las obligaciones de servicio que tienen que cumplir cada uno de los concesionarios, lo que ya ha dado lugar a numerosas protestas por parte de los Ayuntamientos y de diversos colectivos afectados por incumplimientos de la oferta formulada.

 -En definitiva, hace prever en el corto o medio plazo la necesidad de acudir a una nueva licitación en la que, en una estructura de mercado oligopolístico, tuviesen una clara dominancia de la oferta y no tendrían difícil imponer condiciones más favorables ante la Administración.  

Por otra parte, con la excusa de la tecnificación, o de la “modernización”, se estaría hurtando al debate otra cuestión clave: la de la responsabilidad del sector público en el mantenimiento de los servicios públicos, especialmente en las zonas más deprimidas o en situación de desertización humana, y la  ineludible obligación de mantener una red de transporte público universal; la de mantener empleo en zonas desfavorecidas; la de contribuir a la movilidad sostenible; y la de ejercer la solidaridad interterritorial dentro de la propia Comunidad autónoma, resultando irrenunciable que se afloren los estudios realizados por las consultoras, y los parámetros constatados por las mismas, para fundamentar el diseño de los lotes y la arquitectura del sistema.

En suma, volviendo al título que encabeza esta reflexión, el panorama después de la batalla es desolador y -lo que es peor- las consecuencias para las empresas que han sobrevivido hacen prever una mortalidad empresarial y social sobrevenida incalculable. Al tiempo. @mundiario