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El sistema de financiación autonómica está caduco desde el año 2014

El proceso de descentralización fiscal llevado a cabo en España avanzó de manera significativa en las últimas décadas pero quedan aspectos pendientes. Entre los más importantes, la cesión del poder tributario a las comunidades autónomas y una reforma en profundidad de la arquitectura local, que permita al gobierno multinivel actuar bajo los principios de responsabilidad, autonomía y control. Análisis del Anuario 2018 del Foro Económico de Galicia.

El sistema de financiación autonómica está caduco desde el año 2014
Cristóbal Montoro y María Jesús Montero. / Mundiario
Cristóbal Montoro y María Jesús Montero. / Mundiario

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María Cadaval

María Cadaval

La autora, MARÍA CADAVAL, es columnista de MUNDIARIO. Doctora europea en economía, es profesora de Economía Aplicada de la Universidad de Santiago de Compostela (USC). @mundiario

Este año se conmemora el 40 aniversario de la Constitución española en un contexto de máxima tensión política. La creación del Estado de las autonomías significó, sin duda, uno de sus mayores logros y durante más de cuatro décadas permitió encauzar el siempre latente debate territorial. El modelo fraguado está inacabado y la realidad no vive exenta de tensiones y resistencias que demandan, de manera urgente, una reforma de la Carta Magna. Las fuerzas centrífugas –descentralizadoras– y centrípetas –centralistas– están más vivas que nunca y en su lucha incesante acaban por conformar un escenario paralizador poco edificante.

La experiencia comparada revela que, en la construcción de un modelo federal, el poder político se relaciona con la capacidad fiscal y se sustenta, al menos, en un doble escalón, acompañado de sendas identidades indisolubles y una inequívoca lealtad institucional. Sin embargo, el sui géneris sistema cuasifederal español revela singularidades en la forma de reparto de los recursos, donde la autoridad es compartida o cedida. En este camino, la descentralización autonómica fue quemando etapas que podemos marcar alrededor de los distintos sistemas de financiación. Esta circunstancia, a priori irrelevante, genera fricciones en dos planos: uno vertical, entre el nivel central y los gobiernos autonómicos por el reparto de funciones y financiación; otro horizontal, entre las propias regiones que, ávidas de poder, compiten por los recursos para ejercer con libertad su autonomía.

El mosaico autonómico está hoy encorsetado en una ecuación fiscal en la que se han ido fijando las variables de gasto con relativa libertad, mientras la contrapartida en forma de ingresos autónomos arrastra un retraso estructural, que mantiene las principales fuentes de recursos en manos del estado central. Hablar de tributos cedidos en lugar de compartidos o financiar parte de los servicios públicos a través de un sistema de transferencias, resta autonomía e independencia real en el gasto e introduce ilusión fiscal en el ingreso.

Después de instaurado el “café para todos” y aprobado el sistema de financiación que entró en vigor en el año 2002, se extendió la percepción de que había llegado la hora de la estabilidad financiera para las autonomías. Se juntaron los cambios importantes en la estructura de ingresos con la fase expansiva del ciclo, que trató de consolidarse en la reforma del año 2009.  Sin embargo, el notable impulso del ahorro corriente bruto, en forma del mejor registro histórico alcanzado en 2007, se truncó con el estallido de la crisis. El colapso económico de las subprime encontró en el apalancamiento privado el caldo de cultivo necesario para que el crack llegase también al sector público, en forma de importantes desequilibrios. Las tensiones financieras pusieron en evidencia la fragilidad institucional no solo de España, sino de la UE en su conjunto, y planteó la necesidad de avanzar en el proceso de integración bajo una premisa de mayor coordinación y responsabilidad de los Estados miembros.

Con la lupa de una vigilancia exhaustiva, la consolidación fiscal se convirtió en un objetivo necesario. Las consecuencias son de sobra conocidas y la década perdida –como ya se le conoce– tardará en recuperarse, también en el ámbito autonómico. Con un sistema de financiación caduco desde 2014, las comunidades autónomas han visto esfumarse su ahorro y la fisura entre los ingresos y los gastos se volvió moneda corriente en aquellos territorios que menos empeño pusieron en aliviarla, tomando el testigo del endeudamiento privado. Y vinieron las restricciones. Desde una perspectiva federal, lo normal hubiese sido que los desajustes presupuestarios entre los distintos niveles de gobierno se concretasen vía recomendaciones y no de manera coercitiva, como así sucedió. Es obligado decir también, para ser justos, que es habitual practicar la lealtad institucional y el cumplimiento de los objetivos pactados entre las partes, sin discutirlas, acatándolas. En este sentido han fallado ambas cosas. La necesaria exigencia de armonizar el endeudamiento autonómico con los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, provocó que algunas comunidades hicieran caso omiso de las medidas impuestas. Esto suscitó desconfianza por parte del gobierno central, que intensificó la vigilancia y articuló los mecanismos extraordinarios de liquidez que el mercado les negó –Fondo de Liquidez Autonómica, Plan de Pago a Proveedores, etc.,– a cambio de hacerse con el control de las cuentas autonómicas.

Esta situación puso al descubierto el carácter jerárquico del sistema español, muy dependiente de la Administración General del Estado, que controla las competencias básicas de los servicios transferidos y, sobre todo, las principales fuentes de ingreso. En este período hubo cesión de soberanía financiera, que no está exenta de riesgos y se enfrenta ahora a un reto importante: ¿qué hacer con la deuda acumulada? Las comunidades más endeudadas piden a su principal acreedor –el Estado– borrón y cuenta nueva, claman por una mutualización a través de la quita, mientras las “cumplidoras” se oponen a una operación de bail-out, que jugaría en contra de la responsabilidad, del principio básico de disciplina fiscal impuesto por Bruselas y lleva intrínseco un elevado coste de riesgo moral. Se haga de una manera, de otra o incluso conjugando una condonación parcial bajo el paraguas de la infrafinanciación, es preciso articular cuanto antes un mecanismo de desconexión paulatina de estos mecanismos extraordinarios y la devolución de la autonomía regional plena a las CC AA.

En estos momentos, la economía española encadena 17 trimestres consecutivos de crecimiento en términos interanuales, con una reducción considerable del déficit y en 2017 cumplió por primera vez con la senda marcada por Europa. Saldrá este año del protocolo de déficit excesivo aunque no así del de deuda, y este dato es preocupante. La deuda pública apenas ha mejorado desde su peor registro, en 2014, y se sitúa por encima del 98% del PIB. La economía crece a un ritmo del 3% y aún así, la deuda solo ha disminuido en 0,75 puntos porcentuales cada año. El carácter estructural de los pasivos financieros de la administración pone en riesgo el sostenimiento de las finanzas públicas futuras, más aún cuando la política monetaria expansiva del BCE tiene fecha de caducidad y está próxima a llegar.

El reparto del déficit

A nivel autonómico, el déficit y la deuda acumulada fueron el resultado del desacople que se produjo entre la rigidez de los gastos y la caída estrepitosa y a destiempo de los ingresos. Los errores de previsión y el atrofiado mecanismo de anticipos del sistema de financiación hicieron el resto, sin olvidarnos, claro, de las decisiones políticas que resultaron determinantes para marcar la dinámica de cada región. La reacción del gobierno tardó en llegar y lo hizo en forma de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que atribuyó al Consejo de Ministros la potestad para fijar el reparto de los objetivos de déficit para todas las Administraciones públicas. No hay ningún precepto que obligue al Estado a hacer un reparto de la necesidad de financiación como el practicado, solo sujeto a la restricción del artículo 11, que impide incurrir en desequilibrios estructurales. Parece lógico, a priori, que el prorrateo del déficit se hubiese hecho en consonancia con el peso relativo del gasto en cada nivel del gobierno, pero en la práctica el horizonte de reducción fue mucho más exigente con las CC AA de lo que les hubiese correspondido. La asignación vertical no fue justa y la horizontal no resultó transparente ni homogénea.

Disparidades en la dinámica fiscal de las CC AA

Con esta carga, las comunidades del arco mediterráneo se revelaron incumplidoras de los objetivos de consolidación fiscal, bien fuera por razones objetivas de infrafinanciación o por falta de voluntad política en sus gestores, que reclamaron sendas de ajustes adaptadas a la idiosincrasia del territorio. En el otro extremo, Canarias y Galicia fueron las comunidades más rigurosas en el cumplimiento de los objetivos arbitrariamente establecidos por el gobierno central. Echaron mano de su autonomía de ingreso y del recorte en el gasto para cuadrar las cuentas. Solo el tiempo dirá cuál de los dos modelos fue el mejor, sobre todo si, finalmente, el gobierno accede a conceder las quitas.

En Galicia, desde el punto de vista estrictamente, los datos avanzados arrojan un déficit autonómico sobre el PIB del 0,21%, muy por debajo del techo fijado en el 0,6%  y la mitad que el registrado en el ejercicio anterior, que cerró en el 0,58% (gráfico 1).

Déficit de las CC AA.

Fuente: Ministerio de Hacienda (*Dato 2017 provisional)

Esta evidencia no es óbice para constatar que, de manera paralela y pese al esfuerzo de contención del desequilibrio entre los ingresos y los gastos no financieros, la deuda pública ha crecido de manera significativa en los últimos años, hasta multiplicar por cuatro la existente en 2002. Así, si comparamos esta magnitud con la capacidad de generación de renta, el endeudamiento representa un 18,5% del PIB, doce puntos más que hace una década, aunque seis por debajo de la media española. En términos per cápita esta diferencia significa que cada gallego debería poner 4.195 € para sufragar la  deuda regional, frente a los 9.315 € de los valencianos, los 10.431€ de los catalanes o los 6.126€ de media (gráfico 2).

Deuda pública.

Fuente: Banco de España (*Dato 2017 provisional)

Al intenso ajuste realizado por el ejecutivo autonómico gallego -que situó el nivel de gasto no financiero real por debajo del de 2002 en algún ejercicio-, se unen el crecimiento económico –el PIB lleva 9 trimestres consecutivos por encima del 3%-, la inflación positiva y unos costes financieros anormalmente bajos. Los ingresos ordinarios subieron alentados por la mejora de la economía y los estabilizadores automáticos hicieron su trabajo, hasta compensar las rebajas fiscales practicadas en los impuestos cedidos de Sucesiones y Donaciones o el de Transmisiones patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Lo que viene en 2018 no se antoja fácil para el avance en los retos pendientes, más aún con el retraso acumulado en las cuentas públicas nacionales, que aplazan el empuje en la reforma del sistema de financiación autonómica. Una vez que la comisión de expertos remató su informe, el nudo gordiano pasa por configurar un nuevo sistema de financiación. Lejos del tacticismo político, que seguramente acabará imponiéndose, se precisa un modelo coherente, capaz de integrar las principales demandas territoriales, alejado del indeseable resultado patchwork que puede surgir fruto de negociaciones bilaterales, al margen de los intereses comunes.

En particular, Galicia tiene que hacerse con el peso y la voz necesarios para no perder todo lo que amenaza su futuro. La autonomía, la equidad y la estabilidad financiera son, además de la nivelación, los principios irrenunciables. Sus debilidades, en forma de una capacidad fiscal inferior a la media y unas necesidades de gasto por encima, se suman a la amenaza de que la lógica de la nivelación parcial latente, se acompañe de la desaparición de los fondos complementarios que han servido de compensación estos últimos años. La situación podría empeorar si, además, se opta por simplificar las variables de reparto y hacer de la población sin ajustar el único criterio alrededor del que pivote la distribución de recursos, olvidándose de cubrir los costes fijos de los servicios públicos –además de los variables- y desatendiendo a factores objetivos de carga tales como la dispersión y el envejecimiento. Grandes retos, pero también grandes oportunidades para reforzar la solidaridad y dar un nuevo impulso al FCI, que responda a un modelo sólido, plurianual, con un horizonte temporal definido, capaz de aportar estabilidad a la financiación y recuperar el protagonismo que tuvo antaño. Galicia se enfrenta a todo esto con la fortaleza de haber dado muestras suficientes de lealtad institucional y capacidad de adaptación a las exigencias del horizonte de consolidación fiscal exigido. La definición de los mecanismos transitorios hacia el nuevo sistema es necesaria, sin demandar trato de favor alguno por el cumplimiento de los objetivos requeridos, pero tampoco discriminatorio. La posición a defender es el de una reestructuración de la deuda autonómica contraída con el Estado, pero nunca una condonación total.

El futuro se juega en Europa

Pese a todo, el futuro se juega en Europa, con un desafío de doble mirada. Por un lado, la negociación del marco presupuestario de la UE para el período 2021-2027, pone en juego cientos de millones de euros a los que la región no puede renunciar. Los recortes parecen inevitables y el escenario para recibir los fondos comunitarios más potentes no es halagüeño. El efecto Brexit hace perder a la UE entre 10.000 y 13.000 millones de euros anuales, y la incorporación de territorios más pobres provoca un efecto estadístico que hace ganar posiciones relativas a la comunidad gallega. Con esto aún es posible hacer de la necesidad virtud, pugnar porque el objetivo de convergencia no sea el determinante y apostar por las partidas presupuestarias en las que se pueda ganar: la innovación, la educación, la cooperación transfronteriza, etc.. A la vez, es necesario hacer valer nuevos parámetros para el reparto de los fondos - además del ya clásico de renta per cápita-, otros como la demografía y la precariedad en el mercado laboral, por ejemplo. Están en liza muchas infraestructuras, pero no de cemento como hasta ahora, sino de equipamientos y nuevas tecnologías. Ha llegado el momento de sustituir la lluvia fina de recursos recibidos antaño con efecto difusor, por unos chorros que respondan a una estrategia selectiva de políticas encaminadas a apuntalar los pilares fundamentales del desarrollo futuro.

La otra mirada, que requiere de luces largas, sirve para proyectar que la situación periférica territorial de Galicia y Portugal puede no ser un problema, sino una oportunidad: la centralidad que les otorga la perspectiva desde el mar. Aprovechar las economías de aglomeración y las sinergias de una Eurorregión que tiene mucho potencial por explotar y a la que le queda casi todo el camino por recorrer, puede ser una maniobra inteligente hacia la internacionalización de la economía que merece la pena ambicionar.

Hacienda Local

La estructura local, concebida y diseñada bajo el corsé institucional del siglo XIX, sigue pendiente de reforma para adaptarse a las demandas y necesidades de los ciudadanos del siglo XXI. El minifundismo municipal, los costes de congestión, la pertinencia de las diputaciones provinciales en el Estado autonómico, la permanencia de un sistema de competencias arcaico y duplicado –o triplicado–, una financiación insuficiente…, son solo algunos de los retos que quedan por resolver. Costumbres, hábitos sociales, leyes y esquemas mentales están muy presentes, y no deben ignorarse al observar el mundo local, así como tampoco el juego de interrelaciones entre los distintos niveles de gobierno, organizados jerárquicamente y condicionados por restricciones de tipo colectivo.

En la medida en que los servicios públicos no admiten una definición unívoca, sino que su delimitación emana de la voluntad política y de la presión de la demanda, en la práctica vemos cómo la flexibilidad asignativa se topa con las rigideces administrativas que requieren, al menos, de geometría espacial variable. Los ciudadanos no entienden de límites, demandan gestión compartida, planteamientos políticos estructurantes y medidas capaces de organizar la democracia representativa de manera correcta, lejos de las fragmentaciones existentes.

La realidad local es dual: por un lado, los procesos de urbanización, que son un hecho irreversible, han venido a introducir disfuncionalidades estructurales, que se concretan en la falta de concordancia entre los límites administrativos y las realidades económicas de la sociedad, que sufre unos elevados costes de congestión, acompañados de esquemas de movilidad que se han revelado inadecuados. A su lado, el rural, donde los municipios tienen serios problemas para mantener una estructura mínima de administración y responder a la demanda de servicios de una población dispersa, envejecida y en regresión. La despoblación es una amenaza en España, un abismo al que se enfrentan más de 4.000 municipios, con una brecha demográfica que no hace más que crecer. El binomio crisis económica-evolución demográfica hizo de las entidades locales la batiente de todas las demandas sociales urgentes, que se alejan cada vez más de los servicios tradicionales e introduce un abanico prestacional nuevo, a la espera de la segunda descentralización que no llega. El “hermano pobre” de la administración reclama coherencia entre los distintos espacios, y la respuesta ha de agotar todas las posibilidades de cooperación intermunicipal, como paso previo a la recomposición que debe llegar de la mano de la fusión.

Tras la decepción resolutiva que aportó la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, sigue siendo preciso clarificar de forma uniforme el menú competencial de los servicios que prestan los municipios -individualmente o de la mano de las Diputaciones que el legislador ha querido mantener-.  Pero además, hay que considerar que los ciudadanos han cambiado, adoptan un rol de “clientes” y demandan servicios, prestaciones de calidad y también rigor en el control. Se imponen nuevas fórmulas de gestión municipal, abriéndose paso en medio de las dificultades prestacionales descritas y una insuficiente capacidad fiscal y técnica que hace inviable una administración más eficiente.

Conforma un relato insistente apuntar que los entes locales practican la abstinencia fiscal, que acaba formando un círculo vicioso de insuficiencia crónica de recursos, cubierto con transferencias procedentes de otros niveles de administración. Las distorsiones en forma de utopía alientan la demanda de más y mejores servicios, en una administración sin apenas autonomía. La capacidad fiscal se hace más pequeña a medida que el tamaño municipal merma, lo que se compadece mal con el esfuerzo relativo de gasto para mantener su estructura fija de funcionamiento. La situación financiera de los municipios grandes es mejor, pero tampoco la deseable, más aún después del efecto de la crisis sobre sus ingresos.

En el último lustro, la situación financiera de los entes locales ha cambiado significativamente, al menos en los saldos. Llevan cinco años consecutivos cumpliendo con sus objetivos de consolidación, y parece de justicia reconocerles el ajuste que han realizado al transformar un déficit de 8.506 millones de euros en el año 2011, en un superávit que ronda los 7.000 millones de euros en 2016 o los 5.000 millones de euros en 2017. El esfuerzo de disciplina fiscal practicado fue muy importante y responde a un recorte de gastos, con el consecuente repliegue y la vuelta a los orígenes de la hacienda local clásica –menor dimensión y financiada, principalmente, con impuestos sobre la propiedad–. La magnitud del superávit conjunto –representó el 0,59% sobre el PIB el ejercicio anterior– esconde, sin embargo, grandes diferencias. Fueron los municipios más grandes los que contribuyeron a la generación del exceso de ingresos no financieros sobre los gastos de la misma naturaleza, mientras que los más pequeños siguen mostrando desequilibrios importantes. Según ha detectado la AIReF, los problemas de sostenibilidad son una realidad en medio millar de ayuntamientos, de los que cerca de 400 no pueden endeudarse, al sobrepasar la regla de la ratio del 110%. Las ciudades medias y los entes más pequeños –con excepción de alguno grande– son los que tienen la situación más preocupante e insostenible. Se han afianzado las diferencias de los ingresos municipales propios (31%) en relación con las transferencias de otros niveles de administración, gracias a los ingresos inmobiliarios, pero el incremento de la presión fiscal asociada a estos bienes no parece sostenible en el tiempo. Se espera con ansia, también, una reforma del sistema de financiación local, que dote a la hacienda más próxima al ciudadano de autonomía y suficiencia, además de otra que aporte racionalidad al tamaño.

El comportamiento de las entidades locales gallegas no difiere mucho de la tendencia descrita, pero se agrava por varios factores idiosincráticos. El inframunicipalismo y la despoblación de unos territorios se contrapone a la concentración en otros. Es lugar común referirse al eje costero como aglutinador de la actividad y la población, en contraposición con el interior, cada vez más desértico, en el que sobreviven islotes poblacionales que se corresponden con la capitalidad de provincia o de comarca. Los municipios más pequeños se localizan en las provincias de Ourense y Lugo -87% y 70% respectivamente-, mientras la franja atlántica acoge a las áreas urbanas en las que residen más de las dos terceras partes de la población. El debate sobre la reforma de la planta local se ha ido acelerando de manera inusitada durante la recesión, si bien la pugna autonómica ha ahogado la solución. El resultado no es esperanzador: 313 municipios después de dos fusiones alentadas por el gobierno regional, que han devuelto la realidad institucional al año 1994, la mitad de los núcleos de población de España y casi la cuarta parte de Europa.  Más del 60% de las entidades son menores de 5.000 habitantes, el 82% no llega a 10.000, mientras la mitad de la población se concentra en solo 20 municipios.

Financieramente, los entes locales gallegos están a la cola del Estado en recaudación tributaria, con una presión fiscal baja, que roza el 2%, lejos del 2,4% de media y casi un punto por debajo de Baleares o Cantabria. La clásica inhibición fiscal, además de la merma de recursos que se produjo durante la recesión, explican una exigua capacidad de gasto que no se corresponde con el potencial de las bases imponibles. Con pocos recursos, se genera menor capacidad económica y restricciones en el endeudamiento, que explican también la menor ratio de deuda per cápita. Dentro del todo hemos de diferenciar el comportamiento de las partes, que responden a modelos muy heterogéneos. Las circunscripciones más pequeñas (<5.000 habitantes), tienen unos ingresos totalmente dependientes de las transferencias – las corrientes superan a los recursos tributarios– y esto les hace carecer de autonomía.

Ingresos municipios.

Fuente: Ministerio de Hacienda

La abstinencia fiscal y la escasa utilización de su capacidad tributaria –alrededor del 70% de la media estatal-, limitan su margen y determinan que la distribución del gasto se agote en la cobertura de los servicios más básicos, los costes de personal y, en menor medida, las actuaciones de protección y promoción social. Cuando aumenta la población, lo hacen también los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y disminuye su dependencia. En las entidades urbanas, con un comportamiento financiero más homologable a la media española, la batalla se libra en la tensión dialéctica corriente entre gestión y representación, que resta eficiencia a la administración del gasto. La planificación, la articulación del transporte público, el avance digital, la proyección internacional y todo lo que se requiere hoy de una ciudad, precisa dejar a un lado la miopía institucional que vienen profesando los dirigentes políticos. El futuro obliga a poner en marcha los cambios necesarios para aproximar la hacienda local a la realidad, como se ha hecho en otros países, y esto pasa también por dar a las ciudades el papel que les corresponde como polos generadores de riqueza, conceptuadas en las coordenadas económicas, políticas y sociales que les permita competir, incluso, por encima de los países.

Los intereses electorales se superponen a los descritos y, mientras tanto, ninguno de los intentos llevados a cabo en la modernización de lo local ha conseguido actualizar la hacienda municipal, ni situar a ninguna de las urbes gallegas en el mapa internacional. Ni el área metropolitana de Vigo, que cuenta con ley aprobada en el Parlamento de Galicia en el año 2012, ni la non nata de A Coruña han progresado convenientemente en este sentido. La razón es sencilla, la disonancia está en el reparto del poder y en la necesidad que tienen los políticos de mantener sus rentas de situación. Hay que superar el estrabismo funcional de la hacienda local y permitir un planteamiento estratégico que pivote alrededor de tres polos urbanos nucleares capaces de ser  las cabezas tractoras de la actividad económica –de producción y logística–, de innovación y administrativa. Solo con especialización y complementariedad podrán ganar capacidad y aprovechar las ventajas comparativas y competitivas que se presenten.  Si el reto rural reclama atención, el urbano es urgente si se quiere entrar en la comba del crecimiento.

La administración más próxima al ciudadano parece estar hoy más lejos que nunca de responder a sus demandas y clama por una reforma en profundidad capaz de racionalizar su funcionamiento y ajustar sus posibilidades a lo que es deseable. En la medida en que los municipios han sido piezas clave en la transformación del país –y debieran seguir siéndolo en las mejores condiciones–, la hacienda local tiene que dejar de ser un residuo con efectos colaterales en la discusión territorial y dar un paso adelante para ser protagonista. @mundiario