Un mal diseño regulatorio afecta precios y calidad de la internet móvil en Costa Rica
Escuchar la noticia de que somos el segundo peor país en materia de internet celular en América Latina y uno de los peores en el mundo, no es algo para estar feliz.
Por varios años he estudiado el modelo regulatorio costarricense y sus dificultades para adaptarse a los cambios disruptivos que las nuevas tecnologías imponen en los mercados de casi todo tipo de bienes y servicios. La convergencia de las telecomunicaciones hacía dispositivos que utilizan internet y dentro de ellos, la gran concentración y versatilidad de los celulares, han hecho que todo nos lleve a un mismo sitio, el celular inteligente y de alta velocidad y la calidad de acceso a la internet. Niños, adultos y jóvenes se han vuelto dependientes y el uso de este aparato se ha convertido en lo más representativo de estos tiempos. Es por eso que escuchar la noticia de que somos el segundo peor país en materia de internet celular en América Latina y uno de los peores en el mundo, no es algo para estar feliz. Empero, ¿qué hicimos mal?, ¿qué faltó?, ¿qué sobró o fue innecesario para llegar a tal punto?; les dejo algunas reflexiones sobre este tema, tan importante para la competitividad y la calidad de vida de los ciudadanos costarricenses.
Primero, el diseño regulatorio de telecomunicaciones se dio en un momento de stress político que impidió conceptualizar apropiadamente el mercado y muchos menos, prever los ajustes requeridos para tener más que competidores, competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones. La Superintendencia de Telecomunicaciones SUTEL, fue innecesariamente saturada de funciones no estrictamente regulatorias, lo que la ha dispersado en su función principal y terminar siendo juez y parte en el tema. El FONATEL debe urgentemente trasladarse al Ministerio de Ciencia y Tecnología a través del CONICYT, brazo ejecutor de proyectos. La SUTEL debe fortalecer sustantivamente el componente regulatorio asociado a su capacidad para entender e intervenir en los temas de mercados relevantes, calidad y competencia efectiva.
El traslado de SUTEL de su estructura originaria en ARESEP la ha hecho frágil y claramente ha objeto a la captura regulatoria. Tres o cuatro reguladores no ha sido la mejor opción, por el contrario, lo anterior diluye responsabilidades y favorece una debilidad institucional por los problemas de coordinación de temas y agendas regulatorias. Sin una rectoría fuerte en materia de telecomunicaciones, no es posible ordenar los componentes del espectro y readecuar la carretera para favorecer la inversión y entrar al diseño de la vida 3.0 que nos tocará en la próxima década. Debido a las escasas competencias y financiamiento del ente rector, el país ha sido atrapado por una empresa pública poco competente para participar del nuevo entorno tecnológico y un par de seguidores, que aprovechan las ineficiencias del mercado para seguir absorbiendo el excedente del consumidor con tarifas, calidad y servicios muy por debajo de los estándares de la industria global.
En general las deficiencias del sistema regulatorio que han provocado la pésima posición del país en materia de internet móvil, generando precios y calidades de un país del tercer mundo. Les prometí también, algunas reflexiones específicas para esta semana sobre; ¿porqué falla el modelo regulatorio de la SUTEL? Debo decirles, que la principal causa se encuentra en un mal diagnóstico sobre los mercados relevantes y la existencia de competidores, más no competencia en el mercado. Paso a explicar en detalle mis argumentos.
La SUTEL fue creada como un banco de tres patas, la primera su papel en el control y seguimiento del espectro, algo que anteriormente realizaba la Oficina de Nacional de Radio, en lo sustantivo y con la coordinación realizada con el nuevo Viceministerio de Telecomunicaciones dicha función ha sido bien llevada, no sin carecer aún de definiciones claras para la segmentación y liberación de nuevas áreas del mismo. Una segunda función, fue la de implementar el FONATEL y poner a funcionar los mecanismos de solidaridad en el servicio que ya no serían ofertados por el ICE, sino que debían implementarse por un ente alterno en coordinación con el Viceministerio de Telecomunicaciones y siguiendo el Plan Nacional de Telecomunicaciones como marco de referencia. Esta segunda función ha sido mediocremente ejecutada por SUTEL con grandes costos de aprendizaje institucional y una gran carga de dispersión de los reguladores involucrados, por supuesto con rezagos enormes entre lo planeado y lo ejecutado.
La tercera y fundamental pata del banco de SUTEL, era la función de convertirse en un ente técnico encargado de regular precios y calidad en los mercados relevantes de telecomunicaciones, involucrándose no sólo en telefonía, sino en todos los servicios adicionales de valor agregado asociados a las redes privadas de datos y por supuesto, lo referente a los servicios de internet, televisión por cable y otros más. Esta función requería de la definición precisa y clara de los mercados relevantes de telecomunicaciones y la identificación y definición de una metodología tarifaria, que garantizara una trayectoria de precios cercana a la curva de costo medio de largo plazo de la industria.
Es precisamente en este ámbito dónde falla estructuralmente la SUTEL. En primer momento y como mecanismo de salida, se definió una metodología tarifaria de precios tope, que debería revisarse una vez que se lograra con precisión la identificación, definición y estructura de los mercados relevantes. Este tema ha sido una piedra en el zapato para la SUTEL y ha sido escasamente estudiado y muy débilmente definido, esencialmente por la poca formación económica y regulatoria de los cuadros de mando de SUTEL y el desinterés creciente de la ARESEP, de poner en orden a su hijo pródigo, la SUTEL.
Paralelamente al proceso anterior, se debería crear las competencias técnicas en los cuadros heredados de la anterior dirección de ARESEP y los nuevos funcionarios contratados por SUTEL para atender las funciones de seguimiento de este nuevo esquema tarifario. Este tema fue muy débilmente definido, la SUTEL tiene un claro desbalance entre funcionarios administrativos y de control de calidad, con un claro faltante de personal regulatorio con competencia para entender y regular apropiadamente la industria de telecomunicaciones de hoy. Este desbalance hace que el banco este renco en la parte más sensible del sistema tarifario, las competencias técnicas y regulatorias para la implementación del modelo tarifario de precios tope.
Dicho modelo requiere una definición precisa de los mercados relevantes para evitar que los costos sean transferidos entre servicios o que algunos servicios se deterioren a consecuencia de precios topes en otros. Este es el caso exacto de lo que sucede con la internet móvil y el servicio celular tanto pre y postpago. Hago la aclaración para aquellos incautos e interesados de la industria, que no es la modalidad de pago lo que alterna la eficacia o eficiencia del servicio, en esto estoy totalmente en desacuerdo con algunos funcionarios del ICE y de telefónica, que han dicho que el problema es la modalidad de pago en internet móvil postpago. En gran parte de los países donde se ha usado el modelo de pago por descarga en celulares, lo que se ha generado es una gran explotación y abuso en el excedente del consumidor local y la acumulación indebida de beneficios extraordinarios en las empresas dominantes de la industria. Se ha generado un excesivo uso de la propaganda comercial y creado confusión más que competencia entre los operadores. Los países más exitosos han seguido una curva decreciente de costos que ha permitido reducciones sustantivas en la tarifas de internet móvil. Para muestra lo que sucede con el internet prepago que hoy en día 10 veces más caro que el costo del mismo y no por ello, es de mejor calidad en Costa Rica. El servicio postpago es de pésima calidad y no cumple con los términos de los contratos realizados.
El problema es que la SUTEL debió definir parámetros de costo internacional a través de un mecanismos de mejor marca que permitiera ir definiendo apropiadamente la reducción del precio tope conforme se fueron dando los saltos de la segunda a la tercera y de la tercera a la cuarta generación de celulares inteligentes. Es lamentable que la SUTEL se quedara anclada en la segunda generación y por lo tanto, su control de calidad y seguimiento de precios sobre costos irreales sigue anclado en el 2005. También es claro que los operadores de telefonía no han actuado generando competencia, sino que se han acoplado a un modelo de oligopolio de nefasto resultado para el consumidor.
En la actualidad, el modelo tarifario ha sido rebasado por la realidad, los precios tope definidos en prepago y postpago son excesivamente altos y no generan mayor presión e incentivos a competir y además, tenemos un control lapso de calidad fundamentados en una falta de definición de los mercados relevantes. Falta acotar que existe incumplimiento total de los compromisos de revelar información clave de costos por parte de las empresas reguladas y una gran rezago en la inversión para atender la convergencia al internet móvil, como servicio que ha terminado siendo la joya de la corona en el mercado de telecomunicaciones de hoy.
Así las cosas, la tarea para corregir este entuerto regulatorio requiere repensar el sistema regulatorio, redefinir las competencias de la SUTEL y su gobernanza y sobre todo, fortalecer la competencia no sólo con más competidores, sino con un claro modelo de precios tope para los mercados relevantes. Todo lo anterior requiere de mayor inteligencia regulatoria, algo que al parecer es el bien más escaso en la actual estructura y conformación de la SUTEL.
