15 reflexiones sobre los Presupuestos Generales del Estado
Cuando las cosas no se hacen bien sube el coste de oportunidad; pudiendo ser muy elevado en el largo plazo. Y ello lo deberían tener siempre presente los políticos, en sus planteamientos ideológicos, y en la ejecución de sus acciones.
En el presente análisis no entraré al análisis de las partidas de los nuevos Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco me fijaré en detalles como la reducción del 14% en el gasto público destinado a Galicia mientras que en Cataluña se eleva un 48%. Es más, no prestaré demasiada atención al incremento del 20% en el presupuesto debido a la lucha contra el lamentable contexto Covid. Lo que aquí me interesa es esgrimir unas breves y personales reflexiones de lo que sucede en el "sustrato" de los Presupuestos. Avanzar en el "por qué son lo que son".
1. Si comparamos los presupuestos del Estado con los de 1997, incluso eliminando el 20% destinado a combatir los efectos de la pandemia, el gasto público se ha más que duplicado. Dicho esto, y aun pareciendo una interpelación sencilla, ¿es la gente más feliz; tiene mayor bienestar?
2. Algunos apuntarán que las circunstancias son otras y que hay una nueva coyuntura socioeconómica y global. Cuestión que aun siendo parcialmente cierta, nos lleva a ejecutar otra pregunta: ¿Por qué se ha duplicado el gasto?
3. El gasto público crece, ha crecido, en "escala" y en "estructura". Esto es en la cuantía para cada partida (escala), y creando nuevos requerimientos (partidas y subpartidas) antes no existentes (estructura).
4. Bien, pero ¿por qué sube el gasto? Dicha elevación puede tener una causa justificada, como la subida del gasto en Pensiones (48.000 millones de euros en 1996, 158.000 millones de euros en 2019) o en Sanidad, vinculada en ambos casos al aumento de la esperanza de vida y al crecimiento en el segmento de los adultos mayores.
5. Aquí entramos en una doble ramificación. La 1.ª es: Existen otros gastos que no tendrían por qué existir, al menos en la magnitud actual, y que se denominan: a) Defensivos, b) Oportunistas. La 2.ª es: Tan importante como los gastos son los ingresos del Estado destinados a cubrirlos.
6. Comenzando por la cuestión 5.1.ªa) los gastos defensivos son aquellos destinados a combatir una problemática social que no tendría por qué darse (inseguridad ciudadana, sociedad envejecida y requerida de ayuda, exclusión social, drogadicción...) (Leipert, 1999; Jacobs, 1991). Sin extenderme en este punto, a menor confianza y cohesión social, y a menor asunción de responsabilidades por parte de la sociedad civil (cuya célula básica es la estructura familiar), más gasto público defensivo, más "necesaria" la intervención del Estado —ej. incremento en los gastos de protección social; en justicia; en seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias (este gasto que se elevó un 160% desde 1996)—.
7. Siguiendo por la cuestión 5.1ª.b), los gastos oportunistas son aquellos muy vinculados al proceso de maximización política, en la que ya sea por razones ideológicas o bien por contentar a lobbies y asociaciones de rent-seekers (buscadores de rentas) se ejecuta gasto público sin un adecuado análisis coste-beneficio (Aizenman et al., 1998; Filgueira et al., 2002).
8. Avanzando ahora a la 2.ª ramificación del punto 5, es directamente obligado pensar en las partidas de ingresos públicos para hacer frente al crecimiento del gasto. He aquí donde nos encontramos con una problemática que circunda con la indicada a cerca del pilar "Sociedad Civil", que junto al Mercado y al Estado sustentan el funcionamiento de la Economía (Etzioni, 2001; Esping-Andersen, 2007). Los ingresos provienen de impuestos directos, indirectos y cotizaciones. Siendo así, ¿cómo se extraen, cómo se extraerán, con el gran problema demográfico que sufre España?.
9. Si cada vez hay menos población activa proporcional sobre la que extraer las cotizaciones (estrechándose al límite la tasa de dependencia), y al mismo tiempo se reduce la recaudación por imposición directa e indirecta vinculado a la caída del dinamismo económico que tiene que ver con la crisis estructural del la demanda por el envejecimiento, ¿cómo se resuelve esto sin poner en peligro el sistema de protección social —las pensiones suponen un 37% del Gasto en los Presupuestos habiéndose duplicado esta partida desde hace diez años) y el sistema de mantenimiento de los servicios públicos?
10. A esta pregunta se responde con dos posibilidades: a) Incremento de la presión fiscal a los contribuyentes. b) Incremento de la deuda y el déficit.
11. Continuando con la opción 10.a), el incremento de la presión fiscal genera efectos perversos en el consumo y en la inversión (Barro, 1997), dos variables esenciales conformadoras de la demanda agregada. Siguiendo con la opción 10.b) el déficit y la deuda pública generan problemas para la sostenibilidad de un país, se reduce la capacidad de maniobra en circunstancias extremas como la actual, se genera una abultada partida de gasto destinada a abonar los intereses de la deuda, y se obliga a las generaciones futuras a pagar dicho crédito contraído (Stiglitz, 2000); algo que a muchos políticos, como maximizadores del voto y de sus circunstancias a corto plazo (Downs, 1992), no importa.
12. Bien, ¿pero que hay de esa afirmación de que el gasto, e incurrir en déficit es positivo para la economía? A nivel general debemos decir que esto tiene una carga notable de "falacia". Hay tres partidas esenciales de gasto —e incluso aquí hay otras respetables interpretaciones— que son necesarias en el Estado del Bienestar y en la labor redistributiva del Estado —Estado como Piggy Bank en palabras de Nicholas Barr (2001)—: las pensiones, la educación y la sanidad. Pero a nivel de crecimiento, lo que hay que valorar cuando se ejecuta gasto público es su incidencia, esto es, su capacidad para afectar positivamente al mayor número de personas y para reducir el coste de los factores (como en es el caso de la construcción de una infraestructura verdaderamente productiva) (Musgrave, 1959). Y repetimos el vocablo "productivo", pues es decisivo. "¿Este gasto público es productivo?" Economistas como Robert Barro (1997) han señalado que el gasto verdaderamente productivo es aquel destinado a generar capital humano, infraestructura, e I+D. Y esto sin olvidar el citado análisis coste-beneficio para el caso.
13. Pero no podemos dejar de lado el tema de la demografía. Pues tal y como expresó Jean Bodín (1529-1593): “No hay mayor riqueza que la de los hombres”. Y como señaló en una reciente entrevista la historiadora y Premio Espasa 2019, Elvira Roca, "en historia todo es demografía". Y aquí es donde cabe hacer otra afirmación: lo moral, lo social, lo político, lo económico, van de la mano. La economía no es, pues, una ciencia aislada y autocontenida. Y si bien su configuración debe servir a lo social, bebe también del "estado de lo social". Por esta razón es muy peligrosa la dejación de funciones de los políticos y agentes mediáticos en lo relativo a la demografía. Es grave por acción (por las pocas estrategias reales de promover la natalidad; a modo de ejemplo nuestro país es cuarto por la cola en ayudas familiares) y por acción también cuando —y sobre todo— cargan culturalmente contra la propia institución familiar.
14. En definitiva, a partir de este conjunto de puntos, por mi parte deseo expresar que algo tan económico como los Presupuestos Generales del Estado puede y debe discutirse sobre el sustrato que condiciona su ejecución. Y dicho sustrato está impregnado de planteamiento ideológico o ético (entendida esta palabra de forma neutral) que afecta al destino de los recursos de un presupuesto, al modo de manejar los mismos, y lo que es fundamental, al modo de configurar la "cápsula social" o "capital social" que es un input decisivo para el funcionamiento de la economía. Una economía que en el caso de España presenta macromagnitudes nada favorables como una deuda pública en el 118% del PIB, siendo este valor el 7,3% por ciento en 1975.
15. Quisiera añadir para finalizar un elemento realmente interesante y útil a efectos de llevar a cabo evaluaciones como la explicitada de modo más o menos acertado; evaluaciones de índole económica, social, socioeconómica, cultural o política. Pretendo aludir al concepto "coste de oportunidad" (von Wieser, 1914), el cual se puede entender como "el valor de la mejor opción no realizada". Simplemente apuntar que cuando las cosas no se hacen bien, sube el coste de oportunidad; pudiendo ser muy alto en el largo plazo. Y ello lo deberían tener siempre presente los políticos, en sus planteamientos ideológicos, y en la ejecución de sus acciones. @mundiario
