La reforma electoral en Chile requiere dar más pasos en beneficio de su democracia

Urnas en Chile.
Urnas en Chile.

La muy necesaria reforma del sistema electoral binomial chileno presenta peculiaridades que pueden operar en contra de lo que sus promotores pretenden: mejorar la democracia liberal chilena.

La reforma electoral en Chile requiere dar más pasos en beneficio de su democracia

La muy necesaria reforma del sistema electoral binomial chileno presenta peculiaridades que pueden operar en contra de lo que sus promotores pretenden: mejorar la democracia liberal chilena.

El pasado enero, el Congreso Nacional de Chile acordó reformar el sistema electoral binominal que hasta entonces se aplicaba a las elecciones legislativas. El proyecto aprobado supone la abolición total del sistema vigente y su sustitución por uno proporcional, el aumento en el número total de escaños senatoriales y de diputados, un cambio en los requisitos para registrar un partido político y la inclusión de cuotas de género para las listas de candidatos. Los opositores a la reforma han recurrido al Tribunal Constitucional de Chile para evitar su implementación, de modo que los cambios no entrarán plenamente en vigor hasta que se emita una decisión favorable. Superado ese escollo, la primera elección bajo el nuevo sistema electoral está prevista para el 2017.

La reforma electoral puede verse como un intento legítimo de mejorar las instituciones chilenas o como una treta para que ciertas élites políticas no pierdan su primacía. Como quiera que sea, el propósito declarado, entre otros, es el de sentar las bases para una rama legislativa verdaderamente representativa. De todas las buenas preguntas que pueden hacerse en cuanto a la puesta en vigor del nuevo sistema electoral, considero que la más fundamental es una: ¿puede esta reforma lograr su propósito?

Más que simplemente contar votos

El propósito de un sistema electoral es doble: traducir votos en representación política y asegurar que el ejercicio del sufragio sea honesto. Si el sufragio es una de las bases de una democracia liberal, junto con los derechos ciudadanos, el sistema electoral ofrece un soporte sólido al sufragio -- o por lo menos debe de hacerlo. Más técnicamente hablando, el término se aplica a los parámetros legales aplicables a la competencia partidista por escaños legislativos, resumibles en tres aspectos: de cuántos escaños están compuestos los distritos legislativos, el umbral de votos que cada partido o lista debe sobrepasar para ocupar un solo escaño y cómo se traducen los votos emitidos en escaños individuales. La fórmula binominal chilena es un ejemplo de este aspecto, mientras que las fórmulas de mayoría simple y representación proporcional (el sistema vigente en España y el propuesto para Chile) son las más conocidas.

Un sistema electoral tiene consecuencias que van más allá del mero conteo de votos y un sufragio fiable. Una de ellas es que los aspectos del umbral de votos y cómo los votos se traducen en escaños tienen un efecto directo en el número de partidos que concurren a las urnas porque esos aspectos ofrecen incentivos o desánimos para participar. Otra consecuencia del sistema electoral es que este tiene un efecto sobre las relaciones entre la rama ejecutiva y la legislativa; puede contribuir a la gobernabilidad creando mayorías legislativas asentadas para el partido que ocupa la rama ejecutiva, y también puede crear legislaturas capaces de servir de contrapeso a la rama ejecutiva, fortaleciendo el régimen democrático como tal. En general, según el politólogo estadounidense Mark P. Jones, un sistema electoral no garantiza la supervivencia de una democracia, pero es importante para su funcionamiento.

La sombra del General

Las consecuencias del sistema electoral en el caso chileno se pueden percibir examinando los motivos detrás de la implementación del sistema binominal y los efectos que este produjo.

El sistema binominal fue una criatura del régimen del General Augusto Pinochet. Más exactamente, fue parte de una estructura institucional establecida por la dictadura en la constitución de 1980, la cual permaneció inalterada durante el proceso de transición a la democracia y estuvo basado en la idea de que el régimen sucesivo no tendría éxito y que habría que dar vuelta atrás en algún momento. Los partidos agrupados en la llamada Concertación, el grupo que pilotó el proceso de transición (hoy conocida como Nueva Mayoría, NM), tuvieron pues que re-establecer la democracia limitados por una estructura que le daba a las fuerzas armadas (sobretodo a Pinochet y al ejercito) y a los partidarios de la dictadura un extraordinario poder de veto.

Lo de binominal se debe a que cada diputación y circunscripción senatorial está compuesto de dos escaños solamente. Para maximizar las probalilidades de ser electos, casi todos los partidos chilenos formaron coaliciones, siendo NM y la Alianza las más importantes, y presentaron listas únicas de candidatos. Si una lista obtenía el doble de votos obtenidos por la lista que finalizaba en segundo lugar, esta ganaba los dos escaños; en caso contrario, la lista menos votada obtenía uno de los escaños. Con esto, listas partidistas con cantidades minúsculas de votos tenían la misma representación que las listas más votadas. Según la politóloga Leticia Ruiz Rodríguez, de la Universidad Complutense de Madrid, los partidos de derecha – sobretodo la Unión Democrática Independiente (UDI) – fueron muy favorecidos por esta peculiaridad del sistema binominal. De hecho, la UDI, depositaria principal de la obra de gobierno de la dictadura, es el partido individual con más escaños en el presente período de sesiones (ocho senadores y 29 diputados), aunque no forma parte de la coalición mayoritaria en ambas cámaras.

Otra imperfección del sistema binominal, según Peter Siavelis, estudioso de la política chilena, es que debido a que NM y la Alianza ganaban los dos escaños legislativos casi todo el tiempo, había un empate permanente entre ambas coaliciones y pocas posibilidades de derrotar a legisladores incumbentes, debilitando al voto como forma de imponer responsabilidad pública a los representantes del pueblo. En adición, según Ruiz Rodríguez, partidos y candidaturas independientes de NM y la Alianza tenían pocas posibilidades de ser electos, resultando en cámaras legislativas poco representativas de todas las fuerzas políticas existentes. De hecho, en el presente período, los independientes tienen un gran total de nueve escaños, dos de ellos logrados por un partido que se ha sumado al grupo parlamentario de NM. Un caso ejemplar es el del Partido Comunista de Chile, un partido que formó parte del malogrado gobierno de Salvador Allende y que todavía cuenta con evidente respaldo popular, pero que hasta las elecciones legislativas de 2009 no obtuvo representación parlamentaria alguna (en el presente período, como parte de NM, solamente cuenta con seis diputados).

Aunque el entramado constitucional heredado de la dictadura fue finalmente disuelto en 2005, el sistema binomial permaneció intacto a pesar de que su reforma o sustitución fue abordada siete veces desde la democratización. En la mayoría de esas oportunidades, el rechazo de los partidos de la derecha, sobretodo de UDI, a tan siquiera una reforma mínima fue categórico y decisivo. Sin embargo, para 2011, el ambiente había cambiado de tal manera que las grandes coaliciones abordaron el tema con más determinación, proponiéndose varios proyectos de ley.

O una de dos

Ese renovado interés en reformar o sustituir el sistema binominal fue la reacción a dos sentimientos ciudadanos claramente negativos. Uno fue dirigido directamente al sistema como tal: en una encuesta de 2011, un 60% se mostró a favor de eliminarlo. El segundo sentimiento dejó en entredicho a NM y a la Alianza por igual. Ese sentimiento se reflejó no solamente en encuestas de opinión, sino en una tasa creciente de abstención electoral, al punto de que la incumbente Michelle Bachelet ganó la vuelta decisiva de la elección presidencial de 2013 con el apoyo de solamente un 26% del electorado, mientras que en esa misma vuelta la Alianza perdió 41% del voto obtenido en la elección anterior. Aun cuando el registro electoral aumentó con la implementación de la inscripción automática en 2012, la abstención electoral en la primera vuelta (partiendo del total de habitantes en edad de votar) de fue de 50% -- más que los votos obtenidos por ambas coaliciones (ese porcentaje disminuyó a 43% en la segunda vuelta).

Las razones para esa masiva decepción ciudadana son varias y fueron mostradas dramática y contundentemente por las protestas estudiantiles de 2011, aunque esas no fueron las únicas que ocurrieron en aquel entonces. En opinión de Marta Lagos, presidenta de la Corporación Latinobarómetro, esas protestas pusieron en duda el que una política macroeconómica robusta y efectiva, como la que ha tenido Chile en las últimas décadas, crearía prosperidad por sí sola y que las políticas sociales implementadas hasta ahora no han acabado con las desigualdades, especialmente con una de nuevo cuño: hay movilidad social, pero unos prosperan más rápido que otros. Este problema no es exclusivo de Chile, pero causa estupor dado el carácter excepcional que los entendidos le daban hasta ahora a su democracia en comparación con las de los países latinoamericanos (excepto Costa Rica y Uruguay). En fin, los chilenos no están satisfechos ni con sus coaliciones partidistas mayoritarias ni con su democracia liberal en general y no temen expresarlo.

Fue en medio de este cuadro que los miembros de ambas coaliciones abordaron el tema del sistema binominal con más energía, pero ninguno de los proyectos discutidos se convirtió en ley. Mientras tanto, las protestas que sacudieron al gobierno Piñera preparaban el escenario para la reelección de Bachelet, quien fue una de solamente dos presidenciables en incluir al sistema binominal en sus propuestas de campaña y la única en prometer su abolición.

Un sistema electoral no hace verano

Insistimos en que una democracia depende de un sistema electoral para su funcionamiento óptimo. De igual forma, aplaudimos la decisión de acabar con el sistema binominal porque es un paso más hacia la desaparición completa y definitiva del fantasma de Pinochet. Además, deseamos que esta reforma electoral produzca los resultados positivos esperados por sus promotores. Sin embargo, hay que ser comedidos en el entusiasmo.

Un elemento del recién aprobado sistema proporcional – la fórmula D’Hondt para la distribución de escaños – tiene ventajas y desventajas tanto para los partidos y coaliciones minoritarias como para las candidaturas independientes. La ventaja es que la mayoría de las diputaciones tendrá más de tres escaños y en algunos casos habrá hasta siete diputados. Estos números generosos de escaños, distribuidos proporcionalmente, deben incorporar a más partidos en lo que hasta cierto punto ha sido un oligopolio entre NM y Alianza, asumiendo que logren una cantidad respetable de votos. La desventaja es que solamente cinco de las 15 circunscripciones senatoriales tienen cinco escaños (en otras cinco se eligen tres y dos en las cinco restantes). Ya que la reforma electoral todavía contempla la formación de coaliciones, no creemos que NM o la Alianza desaparezcan en el futuro previsible. Y puesto que ambas coaliciones, con toda seguridad, seguirán siendo las más votadas, tampoco creemos que les sea dificil obtener todos los escaños – o al menos la mayoría de ellos – en las circunscripciones pequeñas. Así, la “apertura” que el sistema proporcional pretende establecer puede verse tronchada por la continuación en el Senado chileno del oligopolio existente, o al menos de un balance de fuerzas parecido al actual, donde la presencia de formaciones menores es menguada. Es por eso que pensamos que una reforma electoral como la que se ha aprobado debe venir acompañada de una reforma en la financiación de campañas, de manera que todos los partidos, coaliciones y candidaturas independientes tengan las mismas oportunidades de ser electos que las grandes coaliciones y que se corte de raíz a la corrupción existente.

La reforma estipula además que los partidos y las coaliciones son las que determinarán el orden de los candidatos en la lista. En un sistema proporcional con fórmula D’Hondt, vale la pena estar en los primeros lugares de esas listas porque son los que tienen más probabilidades de lograr un escaño. Lograr esos preciados lugares puede prestarse (y usualmente se presta) a maquinaciones de todo tipo, tanto de políticos ambiciosos como de líderes partidistas temerosos o celosos de alguien, o que quieren aupar a un favorito. En una situación así, el sentimiento ciudadano de decepción con NM y la Alianza no desaparecerá completamente, pues con ello se alimentan opiniones expresadas en encuestas de opinión en el sentido de que los partidos no son transparentes.

La implementación de cuotas de género para las listas de candidatos es un paso en la dirección correcta, aun cuando las cuotas en sí se han implementado anteriormente en América Latina. Sin embargo, una cosa es incluir mujeres como candidatas y otra es que los partidos verdaderamente se hayan sensibilizado a sus necesidades y demandas, de igual forma que la elección de más mujeres a través de las cuotas tampoco propende necesariamente a la aprobación de proyectos de ley para la igualdad de género, mucho menos su radicación. Mala Htun, politóloga experta en la problemática del género en la región, presenta una premisa aguda para propósitos de estas cuotas: existe una diferencia notable entre la representación según los números y según la promoción activa de intereses y prioridades, pues no siempre los electos para representar a un grupo marginado se inclinan por lo segundo.

Finalmente está el tema del grado de reacción de los gobernantes (en inglés, responsiveness) a las demandas ciudadanas, el cual en el caso concreto de Chile deja que desear. En este aspecto, Ruiz Rodríguez y Siavelis prestan atención a la mala redistribución de la riqueza que todavía aqueja a la sociedad chilena. Sin embargo, el último vestigio de la dictadura es el neoliberalismo económico que creo esa desigualdad, con el cual la Alianza está completamente comprometido y al cual NM dió su consentimiento a cambio de que no se interrumpiera la transición. En resumen, una reforma del modelo económico no está en discusión. Si las grandes coaliciones continúan dominando el Congreso chileno como hasta ahora, gracias a las peculiaridades del sistema proporcional, esa actitud seguirá en pie y los cambios – si alguno – serán más cosméticos que integrales. De todas maneras, según Siavelis, el grado de identificación partidista entre los chilenos ha registrado disminuciones sostenidas desde la década de 1990 y existe la opinión de que las preferencias de los líderes partidistas tienen más peso a la hora de legislar proyectos de ley que las de los ciudadanos de a pie. En estas circunstancias, un cambio en el sistema electoral no es suficiente para renovar la confianza ciudadana en sus partidos políticos y remediar la crisis de representación en Chile. Se requiere, tal vez, un cambio en los políticos mismos.

Lo que importa es la intención. ¿O no?
¿Puede entonces esta reforma del sistema electoral chileno lograr su propósito? Pensamos que sí, pero solamente si está acompañada de otras variaciones importantes en el sistema político. Indudablemente, el propósito declarado de mejorar la representatividad del Congreso chileno no puede separarse de la demanda de mejorar la representatividad de sus partidos mayoritarios y el grado de reacción de sus componentes a las demandas ciudadanas. Además, no se puede soslayar la necesidad de abolir el sistema binominal, pero tampoco se pueden ignorar las imperfecciones de su sustituto porque tienen mucho que ver con las posibilidades de lograr lo que se persigue con esta reforma.
Chile ha dado un paso hacia el mejoramiento de su democracia liberal, pero debe tomar muchos otros pasos para llegar a su destino.

 

La reforma electoral en Chile requiere dar más pasos en beneficio de su democracia
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